ИСТОРИЯ РУССКОГО ПРАВА

Администрация после Петра 1. Верховный Тайный Совет. Высокий Сенат. Камер-Коллегия. Доимочный Приказ

Екатерина I, преемница Петра Великого, на другой же год нашла необходимым значительно изменить порядок администрации, заведенный Петром, и до некоторой степени обратиться к старому, допетровскому порядку. Во-первых, указом от 3 февраля 1726 года опа открыла Верховный Тайный Совет, высшее правительственное учреждение, под председательством самой государыни, в ее дворце, что-то вроде прежней допетровской Думы, В этом Совете должны были рассматриваться и решаться важнейшие государственные дела, как внешние, так и внутренние. Сенат и все коллегии должны были состоять под ведением Верховного Совета, получать от него указы и сноситься с ним дояошениями.

Таким образом, Сенат с учреждением Тайного Совета почти сравнялся с некоторыми коллегиями. По указу от 7 марта того же года, Сенат мог назначать и определять сам только следующих чиновников: провинциальных воевод, асессоров, камериров, рентмейстеров, земских судных комиссаров и президентов в надворные суды по губерниям; при назначении же президентов, вице-президентов и советников в коллегии имел право только выбирать кандидатов и представлять в Верховный Тайный Совет; равным образом, при назначении губернаторов, вице-губернаторов и комендантов Сенат был обязан представлять кандидатов и ждать от Верховного Совета указа. Наконец, указом от 14 марта поведена отнять у Сената наименование  Правительствующий, а называть его только Высокий Сенат.

Вслед за изменением высшего центрального управления императрица приступила к важным изменениям и в областном управлении; так, указом 2 апреля объявила новые губернские и провинциальные штаты по всем губерниям. Штаты «ии касалась только канцелярских чиновников и служителей, начиная от секретаря и до сторожа; на всю Россию было положено 865 человек чиновников и служителей при губернских и провинциальных канцеляриям. Потом указом от 15 июля было повелено по всем городам, где по указу 1722 г. не было назначено воевод, назначить по старому порядку вое гад для всяких судных и розыскных дел, в каком бы иске не было.

 А которые челобитчики недовольны будут их решением, тогда бить челом им в провинциалышх городах, к которым те города приписаны, тамошшпм воеводам с товарищами, а будут недовольны и решением провинциальных воевод, то подавать челобитные в надворных судах. Далее указом «г 16 июля сокращены штаты в коллегиях: вместо 4 советников и 4 асессоров повелено быть только 2 советникам и 2 асессорам. Наконец, указом от 24 февраля 1727 г.: i) отменены и уничтожены все излишние административные учреждения по областям, введенные Петром Великим: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров и т. п., повелено весь «УД и управу по городам и уездам по старому, допетрояс кому порядку передать губернаторам и воеводам с апелляцией в Юстиц-Коллегию.

 2) Сбор податей поручить магистратам, а где магистраты того не примут, по прежнему обыкновению посадским людям, а магистраты подчинить воеводам. 3) Полки армейские, расставленные на вечные квартиры по губерниям и провинциям, для облегчения народа и для удобнейшего надзора за солдатами поселить к городам, а особенно к тем, которые прилегли к границам и где хлеб дешевле. А) Солдат и офицеров отнюдь не посьглять по уездам для сбора податей и для экзекуций, а где таковые есть, тем немедленно возвратиться в полки, а дела по сбору передать воеводам и губернаторам. В настоящем указе с полной откровенностью отображено все зло для народа от излишнего развития и раздробления администрации. В указе сказано: «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной, понеже вместо того, что прежде сего к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти, в может быть и больше. А все те разные управители имеют свои канцелярии и канцелярских служителей и особливый суд и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от безеовеетных людей к вящей народной тягости ежедневно происходят». Таким образом, здравый смысл, еще не совсем завлеченный и запутанный административными формами, на другой же год по смерти Петра яе замедлил указать на тот вред, который происходит от излишнего распространения приказной администрации, и признал за лучшее отменить излишества.

Имея в виду облегчить народ, страшно разоренный налогами, Екатерина I в том же году (L727) указом от 21 марта повелела учредигь комиссию, которая должна Была рассмотреть, как бы сократить государственные расходы и как удойнее и сходнее с народной пользой учииигь сбор податей: подушным ли расчетом, как устроено Петром Великим, ил и с дворового числа, или с тягл, или с земли, как бывало прежде? И комиссии этой предписала «собрать выборных из дворян знатных и посредственных персон ИЗ всех чипов и разсмотреть состояние всех городов и земель и по разеуждению их состояния, такую и подать положить, чтобы всем была сносна».

Таким образом, настоящим указом императрица нашла нужным обратиться к выборным от общества и спросить их совета об общем государственном деле, о чем уже и думать позабыли в предшествовавшее время административного увлечения.

Петр 2, несовершеннолетний преемник Екатерины, стремился к новым реформам в администрации, и направление, данное Екатериной, осталось неизменным. По-прежнему главным государственным учреждением остался Верховный Тайный Совет, которому были подчинены Сенат и все Коллегии, по-прежнему оставлена и комиссия для рассмотрения подушного сбора.

В областном управлении все дела были также предоставлены губернаторам и воеводам. Даже в общем наказе губернаторам и воеводам, изданном 12 сентября 1728 г., большая часть правил заимствована из старых воеводских наказов с прямым указанием, что все управление и суд в уезде или в губернии должны быть сосредоточены в губернаторских и воеводских канцеляриях.

Так, 2-Й пункт наказа говорит о приеме города: «приехав воеводе в город и городовые ключи, и уложенья, и регламенты, и всякие указы и дела, и где есть служилых людей списки, артиллерию и амуницию и прочее что есть на лицо, и наличную сборную денежную казну, и все что к их управлению надлежит, у тех людей у кого оное было, освидетельствовав по прежним описям или рое и иен ым спискам, как прежде бывало, а деньги и провиант и прочее по приходным и расходным книгам описать и все вышеписанное принять и во всем росписатьел, и тот роспиеной список за своими руками прислать в Сенат, и таков же оставить в канцелярии... А который дела в прежде бывших разных канцеляриях и конторах были, кроме магистратскаго ведения, все собрать в одно место и выесть в тот же росписной список, а чтобы оное впредь порядочно были подержаны, содержать их в своей канцелярии и росписать между канцелярскими служителями, как прежде бывали повытья или столы, у которых судныя и розыскныя дела или счеты и подобн.». Равным образом и относительно суда между купечеством по торговым делам, указом от 5 октября 1727 года повелено было во всех делах по старому порядку ведаться таможенным судом и без взятия судебных пошлин.

Мало того, правительство еще при Пегре II сочло нужным даже обратиться к голосу общества, так, указом от 12 июня 1727 г, было объявлено во всенародное известие, чтобы вес торговцы, как целыми городами, так и части от одного лица, представляли в комиссию коммерции все, что они знают относительно причин худого состояния торговли и способе ее исправлению, и посылать свои мнения или прямо в комиссию, или по городам губернаторам к воеводам. Наконец, указом от 4 апреля 1729года уничтожена страшная Тайная Канцелярия Преображенского Приказа и все дела ее распределены между Верховным Советом и Сенатом. Вообще в крятковремевное царствование Петра II все дела шли тем же порядком, как и при Екатерине, да иначе и не могло быть, ибо лица, их окружавшие и заведовавшие делами, были одни и те же.

Императрица Анна Ивановна, по восшествии на престол, обратилась опять к порядкам Петра Великого и в первый же месяц своего царствования уничтожила Верховный Тайный Совет и восстановила прежнее за а-чение Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующего». А указом от 1 июня 1730 года разделила Сенат на следующие 5 департаментов: 1-й духовных дел, 2-й военных сухопутных и морских дел, 3-йг о доходах и расходах государственных, 4-й юстиции и 5-й департамент коммерции, о заводах и фабриках государственных.

Впрочем, возобновление Сената в той же силе, в какой ои был при Петре Великом, существовало недолго; указом от 10 ноября 1731 года при императрице учрежден был Кабинет Министров, которому были снова подчинены и Сенат, и Синод, и коллегии, и приказы и канцелярии. Потом указом от 24 марта 1731 года была восстановлена страшная Тайная Розыскная Канцелярия Преображенского Приказа и передана в заведование опытному в таких делах генералу Ушакову, и все дела прежнего Преображенского Приказа, розданные в Сенат и коллегии, повелено возвратить в возобновленный Преображенский Приказ. Также указом от 13 ноября 1731 г. воинские чины поставлены выше гражданских, тогда как при Петре II они были сравнены с гражданскими. Указом от 29 декабря того же года предписано по всем коллегиям, канцеляриям и приказам сочинить инструкции согласно тому, как это было предписано в свое время Петром Великим. По указу от 21 сентября 1732 года учреждены военные обер-фискалы и фискалы, из обер-фискалов один по указу назначался при Военной Коллегии и два при армии, потом при каждой полевой дивизия И при гарнизонах по одному фискалу, а быть им под дирекцией Генерал-Инспектора и воинских инспекторов и проведывать тайно и явно, чтобы каждый воинский чин, от высшего до низшего, исправлял должность свою, как следует по регламентам и указам. Указом от 25 апреля 1733 г. до многим губернским и провинциальным городам учреждена полиция", именно: в губернские города назначены полицмейстеры из гарнизонных капитанов, в в провинциальные — из поручиков, да для караулов и содержания съезжих дворов по одному унтер-офицеру, да по капралу, а рядовых в губернские города по 8 человек, а в провинциальные по 6 че -ловек и по 2 человека канцелярских служителей. Таким образом, не только обе столицы, но и все губернские города и лучшие из провинциальных подчинялись полицейскому поенному надзору, тогда как прежде полиция там содержалась граждахвми и лежала на магистратах. По указу от 30 того же апреля все городские воеводы, назначаемые от Сената, перед отправлением своим к должности должны представляться самой императрице в Кабинете Министров.

Но особенное внимание в строгость правительства били обращены на сбор податей; здесь прежде всего, еще указом от 31 декабря 1730 г., предписано отправить по провинциям на вечные квартиры от каждого полка по капитану и по несколько унтер-офицеров и рядовых для сбора подушных податей, и таким образом этот сбор, в предшествовавшие два царствования порученный самому обществу через своих выборных., опять перешел в руки военкых к явному отягощению общества. Строгости сбора податей на этом не остановились; 23 июня 1731 г. был издан новый регламент Камер-Коллегии, в котором подробно определены все правила сбора всех податей и пошлин с требованием неукоснительного надзора не только за тек, чтобы впредь пе было недоимок, ко чтобы существовавшие недоимки прежних годов были собраны безотлагательно. Для сего в помощь Камер-Коллегии учрежден особый Доимочный Приказ (в 1733 г.), которому предписано от всех коллегии, канцелярий и губерний требовать доимочные ведомости я взыскивать по ведомостям недоимки, смотря по состоянию должников, с рассрочкой в годы, а где в доимке были виновны губернаторы или воеводы своей понаровкой или слабостью, то на таковых губернаторах и воеаодях и других чиновниках взыскивать штрафы, никак не меньше 10 процентов с доимочного рубля, и та новые же штрафы налагать и на самих должников.

И что когда каких доимок положено и взыскано Судет или кому в каком платеже будет отсрочено, о том Доимочному Приказу ежемесячно присылать подробные рапорты в Сенат к назначенному для того статскому советнику Маслову, которому о том представлять императрице. Наконец, в указе от 24 августа 1736 г. сказано: «ежели кто губернаторы, воеводы и сборщики в сборах оплошно поступать станут а плательщикам послабление чинить, такие жестоко штрафованы и недви-жимыя их имения конфискованы будут безповоротно. А смотреть затем Военной Коллегии и Камер-Коллегии. Буде же те коллегии за губернаторами и воеводами слабое смотрение иметь будут, то все такие доимки и недоборы взысканы будуг на тех коллегиях». Таким образом, ответственность общества за исправный сбор податей и пошлин снова передана в руки воевод, губернаторов и военных сборщиков, которые, сами подвергаясь штрафам в случае неисправности сбора, естественно, не останавливались ни перед какими строгостями, лишь бы не подвергнуться штрафу. И действительно, разные казенные сборы ни в какое царствование не были так строги и исправны, как в царствование ямпер яг-рицы Анны Ивановны. ХГри ней правительство на этом поприще девствовало с замечательным успехом, на который даже указывали в западной Европе.

Впрочем, правительство, строго преследуя казенный интерес, не упускало из вида и интересы общества и частных лиц; на это -указывают, с одной стороны, постоянные заботы, хотя, конечно, и ошибочные, о развитии торговли и разных фабрик и заводов, а с другой стороны — прямое и верное содействие общей пользе и выгодам частных лиц. Свидетельства такого содействия представляют нам указы: 1-й, от 1 февраля 1731 г., которым закон в ивгересе тяжущихся и с целью устранения неправого суда обращается кстярому порядку судопроизводства: судьи должны слушать дело в присутствии истца и ответчика, которые при эгом имеют право указывать на недостатки в делопроизводстве и требовать пополнений или изменений. В Указе именно сказано: «что по новому порядку введенному с учреждения коллегий в судах при докладах не без погрешения бывает». 2-й, от 20 марта 1730 г., чтобы по всем городам воеводы переменялись череп два года и чтобы они при смене с роописныыи и счетными книгами являлись в Сенат. Причем по указу только те из них допускались вторично к определению на воеводство, на которых в течение года после смены жалоб не последует. Указ этот, вводивший старый порядок, был издан именное той целью, чтобы оградить общество от ео-еводских взяток и притеснений.

Этот мотив ясно выражается в самом указе, где сказано: «известно учинилось, что многие воеводы, как посадским, так и уездным людям, чинят великий обиды и разорения и берут взятки, о чем уже и челобитвыя многия в Правительствующий Сенат поданы, а на иных и бить челом опасаются, для того, что те воеводы многие годы живут безперемеино». В-третьих, сама инструкция Доимочно-го Приказа свидетельствует о том же внимании к частным интересам, хотя в ней, как и следовало ожидать, впереди стоит казенный интерес; в инструкции сей сказано: « милосердуя о своих подданных и не желая тога, чтобы скорым и острым правежом могли прийти в крайнее разорение, указали кто из таких должников тех доимок всех вдруг заплатить не могут, таких спрашивать: на какие сроки те доимки вдруг, или еще и впредь, посрочно, заплатить без дальняго себе разорения могут, но имений их не продавать». В-четвертых, наконец, указом от 24 июля 1740 г. к общей пользе предписано устроить почты по всем губерниям и провинциям, с которыми почтами не возбранно пересылать и корреспонденции частных лиц. Таким образом, в царствование императрицы Анны Ивановны правительство относительно администрации следовало, с одной стороны, порядкам, заведенным Петром Великим, и, с другой стороны, не совсем отрицало и то направление, которое было при его первых двух преемниках; вообще заметно было какое-то колебание между старым и новым устройством государства.