ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ В 1917 ГОДУ

Законодательная деятельность Временного правительства. Положение о рабочих комитетах. Учредительное собрание

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Приняв, в результате отречения Николая 2 и отказа от власти Михаила Александровича, верховную власть в стране, Временное правительство не собиралось делиться ею со старыми законодательными учреждениями. Уже на первых его заседаниях, как мы показывали в предыдущих главах, был дан отпор претензиям М. В. Родзянко в плане того, чтобы Государственная дума или ее Временный комитет являлись контролирующими и высшими инстанциями по отношению к Временному правительству, объявившему себя носителем всех видов власти в стране: верховной, законодательной и исполнительной.

8 марта правительство постановило поручить юридическому совещанию при Временном правительстве приступить к выработке положения о выборах в Учредительное собрание.  На следующий день оно решило учредить при Министерстве торговли и промышленности Отдел труда «в целях разработки мероприятий, направленных к обеспечению трудящемуся классу того положения, которое по праву должен занимать народный труд — основной фактор народного богатства».  В то же время, рассматривая вопрос об аграрных беспорядках в Казанской губернии, Временное правительство впервые заговорило о силе, заявив, что будет привлекать к уголовной ответственности тех, кто примет участие в беспорядках.

10 марта в связи с заключенным в этот день соглашением между Петроградским обществом заводчиков и фабрикантов и Петроградским Советом о введении в Петрограде восьмичасового рабочего дня Временное правительство постановило поручить военному и морскому ведомствам установить на предприятиях Петроградского района такой же распорядок работы. Министр торговли и промышленности должен был «войти в рассмотрение вопроса о возможности и условиях введения сокращенного рабочего времени в различных местностях России, по отдельным группам предприятий, и представить предположения свои на рассмотрение Временного правительства». Санкционировав введение восьмичасового рабочего дня в Петроградском промышленном районе и одобрив введение такого сокращенного дня в других местностях России в принципе, Временное правительство впоследствии так и не издало общего закона о восьмичасовом рабочем дне. Тем не менее практически в течение марта—апреля 1917 г. восьмичасовой рабочий день был введен во всех промышленных центрах страны. Ведущая роль здесь принадлежала Советам рабочих и солдатских депутатов, которые либо вынуждали местные общества фабрикантов и заводчиков заключить с ними соглашения, аналогичные петроградскому соглашению от 10 марта, либо вводили новый порядок своими постановлениями непосредственно.

Ю. С. Токарев опубликовал данные по 28 губернским и промышленным городам, а также предприятиям Донецкого бассейна, где в период марта—апреля постановлениями местных Советов был введен восьмичасовой рабочий день.  Таким образом, промедление с изданием общего закона о восьмичасовом рабочем дне не помогло капиталистам сохранить свои прибыли от чрезмерной эксплуатации русского рабочего. Это промедление способствовало падению авторитета буржуазного Временного правительства. Смелое вмешательство Советов рабочих и солдатских депутатов в эту область правительственного законодательства завоевывало на их сторону симпатии народных масс.

Тогда же Временное правительство признало все земли, находившиеся в непосредственном распоряжении кабинета бывшего царя, государственными и передало их в заведование Министерству земледелия. Было сообщено, что при одном из департаментов Министерства юстиции учреждена комиссия по разработке законопроекта по отмене национальных ограничений. Прокламируя свободу слова и печати и отменив всякую политическую цензуру, Временное правительство тем не менее сохранило строжайшую военную цензуру. 13 марта был опубликован перечень сведений, подлежащих просмотру военной цензуры. Запрещалось печатать сведения о производительности всякого рода предприятий, связанных с нуждами государственной обороны, о подвижном составе, провозоспособности и техническом состоянии стратегических железных дорог и работах на них.  Материалы печати 1917 г. показывают, что эти правила не очень соблюдались и названные сведения весьма часто появлялись в газетах и журналах, приводились на совещаниях, отчеты о которых печатались в газетах. Зато сам институт военной цензуры стал использоваться Временным правительством и военными властями для негласного надзора над деятельностью политических противников буржуазии. Аппарат военной цензуры, как показывают исследования В. Ю. Черняева, был сохранен в неприкосновенности, действовал «черный кабинет» на петроградском почтамте.  Цензура следила за. перепиской Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Особенно тщательным был контроль за корреспонденцией большевистской партии. Несколько писем В. И. Ленина, отправленных из редакции газеты «Правда», было задержано цензурой и не доставлено адресатам. На гнет военной цензуры жаловался А. М. Горький в марте 1917 г., подготовляя издание своей газеты «Новая жизнь». Таким образом, открытая политическая деятельность партий, явочный принцип издания газет и прочей печатной продукции, столь характерные для революционных месяцев 1917 г., не сопровождались полным уничтожением государственной цензуры. Она была сохранена под видом цензуры военной. 14 марта Временное правительство принципиально высказалось за сохранение «временно, до заключения мира» специальной военной и военно-морской цензуры и поручило разработать срочно соответствующий проект для заключения министра юстиции и главного военного прокурора.

16 марта Временное правительство отменило празднование царских дней. Разумеется, смешно было бы думать, что такое празднование могло состояться после того, как сам царь сидел под арестом. Однако собравшиеся во Временном правительстве правоведы хотели, чтобы все было по закону, чтобы на каждое действие, уже проделанное революционными массами, было вынесено соответствующее постановление. К тому же всякая демонстративная враждебность к царскому строю была в тот момент очень популярна, и Временное правительство рассчитывало подобными ничего не стоящими мерами поднять свой авторитет в глазах народа. Более существенным было принятое в тот же день постановление, передававшее имущества, предприятия и капиталы удельного ведомства в государственную собственность, а с доходов, получаемых с этих предприятий запрещалось производить какие бы то ни было выплаты членам бывшего императорского дома.  По вопросу об утверждении в должности предводителей дворянства правительство постановило предоставить избранным в предводители дворянства лицам исполнять их обязанности, а поступившим в МВД представлениям об утверждении новых предводителей «движения не давать». При большом воображении эту меру можно было трактовать как приступ к ликвидации сословных привилегий.

Дополняя закон об амнистии политическим, Временное правительство 17 марта приняло постановление «Об облегчении участи лиц, совершивших уголовные преступления». Осужденным на смертную казнь уголовным преступникам она заменялась каторгой на 15 лет. Постановление сокращало сроки отбытия наказания для других категорий осужденных или полностью освобождало их. Амнистии подлежали как гражданские лица, так и военнослужащие.  По этой амнистии на свободу, как уже говорилось, было выпущено около 15 тыс. уголовных преступников.

При полной ликвидации полиции и расстройстве сыскного аппарата и широком пополнении уголовной расследовательской части городской милиции дилетантами традиционная амнистия уголовникам, и ранее сопровождавшая в России смепу царствовапия, отразилась па быстром росте преступности в страпе. /Серьезным испытанием для Временного правительства было издание первого постановления по земельному вопросу. Правительство уже столкнулось с фактами аграрных волпепий, с началом борьбы крестьянства за получение всей земли в свои руки и за ликвидацию помещичьего землевладения. Для кадетских элементов во Времеппом правительстве пе было тайпой, что эсеры давпо разработали проект передачи всей земли в руки крестьян и распределения ее по трудовой порме без всякого выкупа. Эсеры соглашались ждать с решением земельного вопроса до Учредительного собрания и вели соответствующую агитацию в пароде. Только большевики призывали крестьян к пемедлеппому решению земельного вопроса, пе дожидаясь Учредительпого собрания. Кадеты же собирались проводить свой земельный проект, по которому предусматривалась выплата возмещения помещикам и покупка земли крестьянами в собствеппость. Поэтому кадеты должпы были скрывать свои истинпые намерения, чтобы пе оттолкнуть от себя заранее массу крестьянства. В то же время каждый депь промедления с изданием какого-либо акта по земельному вопросу грозил разрастанием крестьянского движения, явочным захватом помещичьей земли, нарушением и без того зыбкой политической обстановки в страпе. Поэтому уже 19 марта мипистр земледелия А. И. Шипгарев впес в правительство проект «Воззвания о земле», как опо именовалось в черновике протокола даппого заседания Времеппого правительства.

Как заявил Шипгарев, текст обращения был согласован с «Павлом Николаевичем» [Милюковым], министром юстиции А. Ф. Керепским и государственным коптролером Годпевым. После зачтепия текста мипистр просвещения Мапуилов выразил удивление, к кому же обращен этот текст. Тогда было решено считать его постановлением Временного правительства, а кроме того, издать отдельно обращение к крестьянам.  Что же содержалось в этом постановлении? Во-первых, там подчеркивалась важность земельного вопроса среди тех, которые поставлены «войной и падением старого строя», «Первейшим из них, — утверждалось в постановлении, — является земельный вопрос, решение которого составляет самую серьезную социально-экономическую задачу переживаемого ныне исторического момента. Заветная мечта многих поколений всего земледельческого населения страны — земельная реформа — составляет основное требование программ всех демократических партий. Она несомненно станет на очередь в предстоящем Учредительном собрании».  Уже здесь заключалось противоречие: Временное правительство признавало срочность и неотложность «первейшего из первых» аграрного вопроса и в то же время откладывало его решение до Учредительного собрания.

Затем правительство решительно высказывалось в данном постановлении против захватного решения земельного вопроса. «Земельный вопрос, — говорилось далее в постановлении, — не может быть проведен в жизнь путем какого-либо захвата. Насилие и грабежи — самое дурное и самое опасное средство в области экономических отношений. Только враги народа могут толкать его на такой гибельный путь, на котором не может быть никакого разумного исхода. Земельный вопрос должен быть решен путем закона, принятого народным представительством. Правильное рассмотрение и принятие закона о земле невозможно без серьезной подготовительной работы, собирания материалов, учета земельных запасов, распределения земельной собственности, выяснения условий и видов землепользования».  Все эти доводы должны были, по мнению министров, помочь сдержать крестьянство в его нетерпении получить землю. Однако необходимо было сделать какой-то шаг, чтобы у населения не осталось впечатления, будто все содержание упомянутого акта сводилось к отсрочке решения земельного вопроса до Учредительного собрания. Поэтому постановление кончалось словами: «Временное правительство признает своим неотложным долгом скорейшее выполнение подготовительных работ по земельному вопросу с тем, чтобы все материалы и сведения были представлены народным представителям. На основании всего вышеизложенного Временное правительство постановляет: 1) Признать срочной подготовку и разработку материалов по земельному вопросу; 2) Поручить ее министру земледелия; 3) Для означенной цели образовать при министре земледелия земельный комитет; 4) Предложить министру земледелия в ближайший срок представить правительству проект учреждения такого комитета и исчисление сумм, необходимых для его работы».  Итак, гора родила мышь: появился земельный комитет, который вскоре стал называться Главным земельным комитетом, а практически ничего не делалось: правительство запрещало всякое явочное решение земельного вопроса и твердо заявляло, что решать его будет Учредительное собрание.

Здесь уместно сказать и о самом министре земледелия, Шингареве, который, пожалуй, совсем не подходил к своему посту, где требовалась особая оперативность и тонкое политическое чутье. Наблюдательный В. Д. Набоков оставил такую характеристику Шингареву, в прошлом земскому врачу, который лишь благодаря деятельности в руководстве кадетской партии и в Государственной думе превратился в «звезду первой величины» в глазах российского интеллигентного обывателя. «К концу четвертой Думы, — пишет Набоков, — авторитет Шингарева стоял очень высоко. И для всякого объективного наблюдателя был ясен рост его самомнения и самоуверенности, в особенности после заграничной поездки членов Думы весною 1916 года. Чувствовалось, что у Шингарева слегка кружилась голова от той высоты, на которую его, скромного земского врача, вознесла не случайная удача, не ?ужая рука, а его собственная работа. Без Государственной думы Шингарев прожил бы частную и чистую жизнь интеллигентного местного деятеля, самоотверженного труженика. Государственная Дума выдвинула его в первые ряды и подготовила всех к тому, что Шингарев увился одним из бесспорнейших кандидатов на министерский портфель, как только старая бюрократия пала».

Но деятельность Шингарева в Думе шла по линии государственных финансов. И логично было предположить, что он и займется ими во Временном правительстве. Мы знаем, что так, однако, не случилось. Министром финансов стал М. И. Терещенко, а Шингарев был «брошен» на самое горячее место министра земледелия. «И здесь он сразу утонул в море непомерной, недоступной силам одного человека работы, — продолжает В. Д. Набоков. — Он мало кому доверял, мало на кого полагался. Он хотел сам во все входить, а это было физически невозможно. Он работал, вероятно, 15—18 часов в день, сразу переутомился и как-то очень скоро потерял бодрость и жизнерадостность. В заседаниях Временного правительства он выступал очень много, но здесь-то именно и оказались недостаточными его силы. Он и в этих заседаниях чувствовал себя на трибуне Государственной думы, говорил длительно, страшно многоречиво, утомлялся сам и утомлял других до крайности: При этом нельзя было обидеть его ничем больше, как словами: „Андрей Иваныч, нельзя ли покороче". Он в этих случаях отвечал: „Я могу и совсем не говорить", тем самым заставляя упрашивать себя».  Аграрная политика правительства, от успеха которой на 50% зависело в крестьянской стране существование самого Временного правительства, оказалась, таким образом, тоже не в тех руках. Злобное бессилие Гучкова, благодушное безволие князя Львова дополнялось деятельным с виду топтанием на месте Шингарева.

Внешне, как утверждает Набоков, Шингарев относился к Керенскому и социалистам отрицательно и враждебно, «но не только не мог энергически с ними бороться, а наоборот, такими мероприятиями, как создание земельных комитетов и передача им необрабатываемых помещичьих земель, а также (уже на посту министра финансов) ничем неоправдываемым и ни с чем несообразным повышением ставок подоходного налога, он играл в руку социалистам, наживая себе непримиримых врагов в среде земельных собственников и имущих классов вообще. Своему закону о введении хлебной монополии он сам плохо верил. Кстати сказать, установленные в этом законе цены вплоть до последней минуты беспрестанно менялись. Кажется, в конце-концов пришлось на многие из них махнуть рукой. По вопросам общеполитическим и внешней политики Шингарев был неизменно на стороне Милюкова, но я не припомню каких-либо сильных или ярких его выступлений».

Публикуя постановление по земельному вопросу, которое должно было как-то успокоить общественное мнение, Временное правительство под шумок принимало кой-какие меры, которые смогли бы «в свое время» составить юридический фундамент для выступлений против политических противников буржуазии слева. В тот же день, 19 марта, правительство постановило создать специальное совещание для возрождения контрразведки, предоставив на время войны командующим армиями право удалять с театра военных действий несколько категорий лиц, в том числе «подозреваемых в военном шпионстве или в содействии неприятельским войскам» и «агитирующих за заключение сепаратного мира».  Под эти категории можно было подвести и левых, в частности, большевистских ораторов, приезжавших в войска по командировкам Петроградского и иных Советов рабочих и солдатских депутатов.

20 марта появилось давно ожидаемое постановление об отмене вероисповедных и национальных ограничений, утвержденное на заседании правительства еще 18 марта.  Согласно ему отменялись все установленные действовавшими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероучению, вероисповеданию или национальности. В соответствии с этим, в частности, отменялись ограничения, касающиеся прав избрания места жительства, передвижения, приобретения прав собственности, владения, пользования и управления движимыми и недвижимыми имуществами, прав налоговых, свободного избрания занятий, участия в обществах и товариществах, государственной, военной, гражданской и общественной службе и занятия должностей по выборам, прав поступления во всякого рода учебные заведения, прав по опеке, попечительству и т. п., а также права употреблять иные, кроме русского, языки и наречия в делопроизводстве частных обществ и торговых книгах».  Уже один этот перечень отмененных ограничений показывает глубину и всепроникаемость национального гнета, существовавшего при царском строе. Борьба за равноправие национальностей России всегда была священным долгом лучших представителей русской интеллигенции, освободительного и революционного движения. Подлинными борцами за ликвидацию национальных ограничений выступали представители революционного пролетариата, большевики во главе с В. И. Лениным. Уничтожение национального гнета было боевым лозунгом начиная с революции 1905 г. В той или иной форме с этим соглашались все русские политические партии. Соответствующий пункт, правда в весьма туманной и урезанной форме, имелся даже в программе Прогрессивного блока IV Государственной думы.

Отмена национальных ограничений давала немедленные выгоды особенно для двух национальностей, подвергавшихся при царском правительстве особенно тяжкому угнетению. Во-первых, это были евреи. Масса еврейского трудового люда и бедняков проживала в западных губерниях, за так называемой чертой оседлости, имея чрезвычайно мало шансов вырваться оттуда. Затруднения в получении высшего образования были стеснительными даже для наиболее богатой и зажиточной еврейской верхушки. Российские граждане еврейской национальности не могли применить свои таланты на государственной п военной службе. Их деятельность поневоле ограничивалась торговлей и отчасти промышленностью, свободными профессиями. Естественное возмущение угнетением со стороны царской власти толкало евреев в ряды революционных и либеральных политических партий, на борьбу за свои права. Временное правительство вынуждено было исправить этот тяжкий грех своих предшественников по царскому правительству. Впервые с марта 1917 г. евреям были предоставлены все те права, которыми теперь стали пользоваться и великороссы. Даже в состав центрального правительственного аппарата стали приниматься евреи, к октябрю 1917 г. составившие уже заметную долю среди начальников канцелярий, секретарей и даже товарищей министров.

Во-вторых, была исправлена и несправедливость, допускавшаяся к полякам, огульно считавшимся неблагонадежными в политическом отношении и подвергавшимся значительным ограничениям. Существенное облегчение получили католики и мусульмане, в отношении которых в пользовании некоторыми гражданскими правами также имелись ограничения. В целом данная законодательная мера Временного правительства встретила всеобщее одобрение. Правые и шовинистические силы, ранее не допускавшие и мысли об уравнении в правах всех национальностей, теперь были разбиты и временно стушевались. Они подняли свою голову только во время гражданской войны на Юге России, на территориях, занятых белыми армиями. Отмена национальных ограничений, как и другие законодательные акты Временного правительства, направленные на демократизацию страны, была вынужденной мерой. Она была уже завоевана восставшим народом в момент свержения самодержавия, в котором принимали участие и русские, и украинцы, и татары, и евреи, и белорусы, и литовцы, и поляки, и латыши, и финны. Временное правительство лишь оформило это завоевание революции юридически.

21 марта было опубликовано постановление Временного правительства о предоставлении женщинам, окончившим курс высшего художественного училища, равного с мужчинами права на звание худоясника. Это был демонстративный шаг, направленный на то, чтобы показать, что Временное правительство борется за женское равноправие.

О женском равноправии, как «стоящем на очереди», князь Львов упомянул еще в своем интервью от 19 марта.  В тот день он принял делегацию «Лиги равноправия женщин», устроившей широкую манифестацию в Петрограде. Среди делегаток были В. Н. Фигнер, А. М. Калленкова, А. П. Шабанова, П. Н. Шиш- кина-Явейн, С. В. Панина, М. И. Покровская, А. С. Милюкова, А. В. Тыркова, А. К. Нечаева, А. Н. Рынкевич, М. И. Никольская и Е. В. Горович. Вера Фигнер просила министра-председателя разъяснить, имеет ли он в виду предоставить женщинам избирательное право для выборов в Учредительное собрание. Князь Львов разъяснил, что термин «всеобщее голосование», употребленный в Декларации Временного правительства от 3 марта, «подразумевает предоставление избирательного права лицам женского пола».  Однако специального закона о женском равноправии Временное правительство так и не разработало. 21 марта был создан приказ об упразднении военно-придворных званий: генерал-адъютантов, генералов свиты, флигель-адъютантов. Этот акт продолжал линию на канцелярское, делопроизводственное упразднение внешних атрибутов старого строя, поверженного и уничтоженного революционным народом.  Можно было вполне обойтись каким-то одним постановлением, разом упраздняющим всю придворную мишуру и привилегии царской семьи. Однако Временное правительство предпочитало растягивать этот процесс, создавая впечатление настойчивой и кропотливой работы.

Затем Временное правительство отменило ограничения в правах белого духовенства и монашествующих, слагающих с себя сан или лишенных его по духовному суду. Эти лица после возвращения в «гражданское состояние» сохраняли теперь все свои права по происхождению, образованию, службе и пожалованию, ученые степени, присужденные им до и после принятия сана или пострижения, и чины, полученные ими на государственной службе. Это, пожалуй, первый акт, означавший вмешательство Временного правительства в дела церкви и решительное подчеркивание примата светской гражданской власти. Но акт этот указывал лишь на общее направление правительственной политики в церковных делах. До настоящего отделения церкви от государства Временное правительство так и не дошло. Это сделало только Советское правительство.

О настроениях во Временном правительстве, о намеренной оттяжке созыва Учредительного собрания рассказывает в своих воспоминаниях В. Д. Набоков. Он пишет: «Известно, что постановление Временного • правительства об образовании особого совещания по изготовлению закона о выборах в Учредительное собрание состоялось лишь в конце марта. Способ комплектования этого учреждения (назначение лиц, представленных группами и партиями) был выбран такой, который бы обеспечивал полное к нему доверие. Но, к сожалению, это комплектование сильно затянулось».  Набоков пытается свалить вину за это на Исполком Петроградского Совета, который де «страшно запоздал» с представлением своих кандидатов. Но Петроградский Совет с конца марта уже избрал свою комиссию по Учредительному собранию, хсоторая насчитывала 13 человек и провела 27 марта 1917 г. свое первое заседание.  Можно было бы просто включить эту комиссию в состав особого совещания. Само Временное правительство с этим не спешило. Только 12 апреля Набоков отправил в Исполком соответствующее отношение, в котором просил «в возможно кратчайшем времени» сообщить фамилии четырех лиц, которые должны были войти от Исполкома Петроградского Совета в особое совещание. Исполком действительно не послал сразу 4 представителей, так как это было возмутительно малое представительство, и потребовал его увеличения. Вопрос был решен только 9 мая, когда Временное правительство вынуждено было принять эти требования Исполкома.  Но ведь и делегаты других партий, в частности буржуазных, были выделены в состав особого совещания только к 25 апреля. Именно в этот день в «Вестнике Временного правительства» было напечатано сообщение канцелярии правительства о назначении в комиссию членов от кадетской партии, фракции земцев-октябристов IV Государственной думы, партии левых октябристов и народно-социалистической партии. Фактически за месяц с лишним, прошедший после издания постановления Временного правительства о назначении особого совещания по изготовлению положения о выборах в Учредительное собрание, оно так и не было еще сформировано. Отдельные юридические вопросы, связанные с содержанием будущего Положения о выборах, рассматривались в юридическом совещании при Временном правительстве и в комиссии по Учредительному собранию Петроградского Совета. Для практической подготовки Учредительного собрания весь срок действия Временного правительства первого состава оказался потерянным. Этот пункт своего обещания министры не выполнили. О точном сроке созыва Учредительного собрания они предпочитали и не говорить. В середине марта князь Львов отказался назвать даже вероятное время, которое понадобится для подготовки выборов, а в печати говорили о 7—8 месяцах.

Будучи, однако, связанным с министрами солидарной политической ответственностью, Набоков ищет оправдания этой линии. «Когда же образовано было, наконец, особое совещание и началась разработка закона, весь аппарат оказался настолько сложным и громоздким, что стало невозможным рассчитывать на сколько-нибудь быстрое окончание работы и назначение выборов в близком будущем. Следует ли из этого, что другой план — образование маленькой комиссии, быстрая разработка закона, назначение выборов возможно скорее — был и осуществим, и целесообразен? Я этого не думаю. Прежде всего для меня несомненно, что начался бы немедленный поход против правительства с обвинением его в намерении составить закон кабинетным, бюрократическим путем. Всякие недостатки- этого закона ставились бы на счет правительству. Подрывался бы авторитет составителей — и, конечно, выполненного им проекта».

Это софистика, к которой должен был прибегать автор, чтобы оправдать ту задержку с подготовкой Учредительного собрания, которую он и сам слишком отчетливо видел. Конечно, подобная камлания велась бы, но и само правительство вело бы ее в поддержку своего проекта. А так оно подставляло свою голову под огонь более действенной и основательной критики, поскольку факт задержки с подготовкой даже положения о выборах был неоспорим.

1 июня 1917 г. «Правда» опубликовала выступление представителя большевистской партии в Особом совещании М. Ю. Козловского, который -проводил параллели между русской революцией 1917 г. и французской революцией 1848 г.: когда Луи-Филипп был низложен 24 февраля 1848 г., Временное правительство издало декрет о всеобщем голосовании уже 2 марта, а через четыре дня уже был опубликован окончательно выработанный избирательный закон. А 4 мая 1848 г., т. е. менее чем через 2 месяца, Учредительное собрание уже открыло в Париже свои заседания.  В мае—июне пытались робко критиковать Временное правительство за оттяжку выборов в Учредительное собрание и мелкобуржуазные партии.

И все же в своем оправдании задержки с Учредительным собранием Набоков шел еще дальше. Он с позиций середины 1918 г. осуждал теперь мысль о быстром проведении выборов. «Как можно было организовать выборы в России, сверху донизу потрясенной переворотом, — восклицает он, — в России, не имеющей ни демократического самоуправления, ни правильно налаженного местного административного аппарата! А выборы в армии. .. Но, конечно, самый огромный риск заключался бы в самом созыве Учредительного собрания. Наивные люди могли теоретически представлять себе это собрание и его роль в таком виде: собралось бы оно, выработало бы основной закон, облекло его всею полнотой власти для окончания войны, а затем разошлись бы... Это можно себе представить, но кто поверит, что так в самом деле, могло случиться. Если бы до Учредительного собрания удерживалась какая-нибудь власть, то созыв его был бы несомненно началом анархии

В поисках объяснения этому заколдованному кругу автор обращался к парадоксу Временного правительства первого состава, которое было правительством лишь на словах, лишь в силу всеобщей договоренности, всеобщего согласия или попустительства. «Если бы Временное правительство чувствовало подлинную реальную силу, — заключает Набоков, — оно могло сразу объявить, что созыв Учредительного собрания произойдет по окончании войны, — и это, конечно, по существу было бы единственно правильным решением вопроса после того, как отказ Михаила Александровича сделал необходимым постановку вопроса о форме правления. Но Временное правительство не чувствовало реальной силы».

Но вернемся к событиям конца марта 1917 г. и продолжим анализ законодательной деятельности Временного правительства. 26 марта было опубликовано постановление о предоставлении министру финансов полномочий для выпуска нового военного займа, названного «Заем свободы 1917 года». Каждая облигация была снабжена специальным обращением к гражданам, в котором, в частности, говорилось: «Сильный враг глубоко вторгся в наши пределы, грозит сломить нас и вернуть страну к старому, ныне мертвому строю. Только напряжение всех наших сил может дать нам желанную свободу. Нужна затрата многих миллиардов, чтобы спасти страшу и завершить строение свободной России на началах равенства и правды — не жертвы требует от вас родина, а исполнения долга — одолжим деньги государству, поместив их в новый заем и спасем этим от гибели нашу свободу и достояние».  Так, чисто финансовую меру Временное правительство попыталось сделать одновременно и актом внутренней политики. Покупка облигации «Займа свободы» объявлялась актом гражданского долга, спасения родины и революции, демократизации России на началах равенства и правды. В пользу распространения «Займа свободы» была развернута колоссальная пропагандистская кампания, где в едином хоре слились голоса банкиров и промышленников, меныпевистско-зсеровских лидеров Петроградского Совета и мелкобуржуазных партий. Лишь большевики протестовали против него, разоблачая империалистическую направленность «Займа свободы», призванного продлить ненавистную народу войну.

27 марта наряду с принятием ставшей столь известной декларации Временного правительства о целях войны был принят и другой законодательный акт — о «сухом законе». Повсеместно в России запрещались изготовление и продажа спиртных напитков, кроме врачебных, фармацевтических, химических и учебных надобностей.  Эта мера внедрения народной трезвости безусловно была встречена с одобрением. Под шумок газетной кампании Временное правительство проводило и такие мероприятия, которые позволили бы ему начать борьбу со своими политическими противниками, которых оно, не сильно разбираясь еще в социалистических партиях, видело огульно во всех Советах рабочих и солдатских депутатов. 28 марта Временное правительство признало «недопустимым самоуправством» имевшие место случаи запрещения и реквизиции повременных изданий печати отдельными представителями Советов рабочих и солдатских депутатов и предложило потерпевшим обратиться с жалобой к судебной власти и Петербургскому общественному градоначальнику.

1 апреля 1917 г. министр-председатель Г. Е. Львов подписал циркулярную телеграмму губернским комиссарам об их правах и обязанностях. Этот акт должен был внести единообразие в деятельность комиссаров, назначенных, избранных и переизбранных в первые четыре недели революции. Циркуляр давал следующее определение губернскому комиссару и его обязанностям: «Губернский комиссар являётся носителем власти Временного правительства в губернии, и ему присваиваются все права и обязанности, возложенные законом на губернатора, за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений. Подробная инструкция комиссарам будет сообщена дополнительно».  Это уже несколько расходилось с теми определениями задач комиссаров как «посредников» между центральной властью и местными органами власти, которые давал князь Львов в своих интервью от 7 и 19 марта. Четко говорилось, что комиссар есть носитель правительственной власти, что он пользуется теми же правами, что и прежний губернатор. Какие же обязанности бывшего губернатора отпали? Этот вопрос можно было трактовать по-разному. Конечно, отпала задача борьбы с прежними оппозиционными и революционными партиями. Но и без этого власть губернатора была достаточно велика. Впрочем, наделение правит тельственных комиссаров полнотой власти на местах, которое следовало из данного акта, было еще вопросом будущего. Пока еще комиссары такой властью не обладали ни в какой степени и контроль над местными органами принадлежал комитетам общественных организаций, а иногда и прямо местным Советам.

Это доказал нашумевший инцидент с Туркестанским военным губернатором генералом А. Н. Куропаткиным. Он был смещен со своей должности и арестован Ташкентским Советом в начале апреля 1917 г. Причем Совет постановил разделить военную и гражданскую функции власти, которые раньше соединял.в одном лице губернатор. Временное правительство 3 апреля вынуждено было утвердить предложенного на должность командующего туркестанским военным округом полковника JI. Н. Черкеса,  -в качестве комиссара отправило в Туркестан члена Государственной думы Н. Н. Щепкина. Так что до действительного сосредоточения местной власти в руках губернских комиссаров было еще далёко, однако циркуляр министра-председателя от 1 апреля ясно показывал тенденцию развития «государственной мысли» в Министерстве внутренних дел.

Кандидаты на доляшость уездных комиссаров должны были представляться губернским комиссарам или избираться уездными комитетами, «где таковые образованы». Затем они утверждались Министерством внутренних дел. «Объединять» деятельность уездных комиссаров должен был губернский комиссар. Существо^ вавшим в уездах должностным лицам поручалось продолжать исполнять 'свои обязанности. Губернский комиссар мог назначить в случае необходимости и помощников уездных комиссаров. Следующий пункт касался волостных комитетов. Они действовали под «надзором» уездного комиссара. До издания закона о земском самоуправлении деятельность волостных комитетов «объединялась и направлялась» уездными комитетами. В состав уездного комитета общественных организаций входили и представители городского комитета. Образование последних допускалось только для крупных городов. «В больших городах, — говорилось даЛеёг в циркуляре, — городские комитеты могут действовать независимо от уездных».

На комиссаров возлагался контроль за законностью деятельности всех учреждений и должностных лиц. Циркуляр старался положить конец вакханалии переизбрания уездных комиссаров1 на местах и подчеркивал, что увольнение комиссара «может-

иметь место исключительно по постановлению правительства по представлению губернского комиссара при условии одновременного представления кандидата для замены». В циркуляре содержалась еще одна антидемократическая мера, явно шедшая вразрез с известным положением декларации Временного правительства о замене полиции народной милицией, подчиненной органам местного самоуправления. В пункте седьмом телеграммы князя Львова говорилось: «Начальники милиции должны исполнять предложения комиссаров, направленные к охране государственного порядка и безопасности личности и имущества всех граждан». Глава правительства поручал губернским комиссарам немедленно ставить в известность всех уездных комиссаров о распоряжениях правительства, поскольку само правительство «непосредственно сносится с уездными комиссарами лишь в исключительных случаях».

Таким образом, в этом постановлении усматривается попытка если не поставить под свой контроль развитие событий в провинции, то по крайней мере завоевать небольшой плацдарм для последующей борьбы за такой контроль.

За 3 апреля 1917 г. мы имеем песколько актов Временного правительства, в которых явственно ощущается та же тенденция к постепенному установлению контроля за событиями и приостановке дальнейшего революционного движения, которое министры, конечно, именовали угрозой «анархии». Так, 3 апреля Временное правительство постановило просить министра торговли и промышленности выработать воззвание к населению с призывом, «не допускать, во избежание расстройства работ, произвольного смещения на заводах и в предприятиях технического персонала и с разъяснением порядка направления возникающих между этим персоналом и рабочими недоразумений».  Это был ответ капиталистов на кампанию «вывоза на тачке» мастеров и начальников цехов, которые при старом режиме отличались особенно дурным и несправедливым обращением с рабочими. Хотя и в мягкой форме, но настойчиво, Временное правительство требовало прекратить эту кампанию. Тогда же 3 апреля правительство приняло обращение к населению области войска Донского. В нем подчеркивалась сложность и запутанность земельных отношений на Дону и выражалось сожаление по поводу нетерпеливого явочного решения аграрного вопроса в области. В воззвании говорилось, что «некоторая часть населения области не сознает этого и спешит самочинно, не подумавши, решить местные земельные дела. Так, местами произошли запашки чужих полей, захваты чужих лугов, порубки войсковых и частновладельческих лесов». 

Воззвание подчеркивало опасность самовольных действий, которые могут привести к столкновениям между казаками и крестьянами, между крестьянами и помещиками. Правительство грозило самовольным «захватчикам» уплатой убытков затонному владельцу. «Нужно спокойно ждать Учредительного собрания», — утверждалось в воззвании, — до этого надо спокойно трудиться и исправно нести государственные и общественные обязанности. В заключение говорилось, что Временное правительство командирует своего комиссара в область войска Донского. К нему и надо обращаться в спорных случаях.

На Дону уже шли полевые работы, а в большинстве губерний России на полях еще лежал снег. Но Временное правительство спешило предотвратить возникновение аграрных беспорядков в новых областях и поэтому вместе с Петроградским Советом 3 апреля обратилось к сельскому населению с воззванием об обсеменении полей. Препровождая это обращение на места, товарищ министра внутренних дел кн. С. Д. Урусов присовокупил: «Отмечая чрезвычайную важность сего воззвания, прошу принять меры к обеспечению на местах благоприятных условий сельским работам, к недопущению снимать служащих, пленных, рабочих, к ограждению имуществ, инвентаря, свободы каждого владельца распоряжаться .своею землею».

Нам хотелось бы поставить в связь эту явно выразившуюся тенденцию к увеличению контроля Временного правительства над развитием событий в стране с некоторым общим улучшением положения самого правительства после издания воззвания о целях войны от 27 марта 1917 г. Сделав здесь уступку Петроградскому Совету, и в частности его центристскому ядру во главе с И. Г. Церетели, правительство получило в обмен обещания более тесной поддержки. Это проявилось на проходившем в те дни Всероссийском совещании Советов, где Ю. М. Стеклов и другие прежние лидеры Исполкома уже не пользовались таким влиянием на депутатов, как Церетели и его сторонники. Некоторое успокоение в отношениях между Петроградским Советом и Временным правительством, безусловно, придало храбрости последнему, и оно постепенно стало проявлять большую активность в создании препятствий на пути революционного движения. Одновременно готовились и принимались и другие проекты постановлений, которые содержали в себе дальнейшие меры по демократизации внутренней жизни, меры, обещанные Временным правительством в декларации от 3 марта.

Обе эти тенденции прослеживаются в законодательной деятельности Временного правительства в апреле 1917 г. Так, 5 апреля правительство заслушало телеграмму из Раненбурга Рязанской губернии «о самовольных распоряжениях Раненбург- ского временного исполнительного комитета, касающихся земельных отношений». Было решено предоставить министру земледелия А. И. Шингареву право: «1) обратиться к председателю Ра- ненбургского временного исполнительного комитета с указаниями на недопустимость самовольного разрешения земельного вопроса, подлежащего урегулированию в общей форме Учредительным собранием, и на предстоящее в ближайшем времени образование на. местах при волостных продовольственных комитетах примирительных земельных камер для установления добровольных соглашений между земледельцами и землевладельцами; 2) войти в сношение с Временным комитетом Государственной Думы о посылке в Раненбургский уезд комиссара из членов Государственной Думы».  Всего пять дней назад Львов посылал телеграмму, в которой подчеркивал, что Временное правительство с уездной властью сносится в исключительных случаях. И вот этот случай был уже налицо. Само правительство писало требование временному исполкому в Раненбургский уезд, и в него посылался прямо правительственный комиссар. Рано еще министр-председатель спешил почить на лаврах упорядоченной жизни в новой России. Она бурлила с каждым днем все больше.

В высшей степени показательное постановление было принято Временным правительством 8 апреля 1917 г. Товарищ министра внутренних дел Д. М. Щепкин доложил, что Генеральный штаб запрашивает, следует ли предоставлять командующим округами право посылать воинские команды по требованиям с мест для устранения аграрных беспорядков. Месяц назад, при рассмотрении вопроса о беспорядках в Казанской губернии Временное правительства: специально подчеркнуло, что применение военной силы не соответствует требованиям момента. Как же поступило оно сейчас? В витиеватой форме Временное правительство высказалось за предоставление губернским комиссарам совместно с местными общественными комитетами права незамедлительного прекращения «всеми законными средствами» всякого рода посягательств на аграрной почве против личности и собственности граждан, «если таковые посягательства возникли». Тут в этом постановлении проявилось не просто желание отсрочить решение аграрного вопроса до Учредительного собрания, но и классовый интерес самого Временного правительства, как правительства не только буржуазии, но и помещиков. Действительно, против каких «личностей» могли совершаться покушения на аграрной почве?. Против помещиков в первую очередь. И именно их интересы собиралось защищать Временное правительство, применяя воинские команды. Что же касается Генерального штаба, то ему решено было ответить, что вопрос о применении команд передается губернским комиссарам, «от коих и будет зависеть, в потребных случаях, непосредственно сноситься с подлежащею военною властью».  Разумеется, речь шла в этот момент не о конкретном применении военной силы против крестьян в том или ином месте. Могло еще пройти две недели, месяц, полтора, прежде чем бумаги достигнут, наконец, губернских комиссаров и начальников тыловых военных округов. Важно здесь решение вопроса в принципе. Временное правительство, кичившееся тем, что оно выступает за демократию, что оно разрушает старый насильственный аппарат царизма, что оно пользуется только методом убеждения, потихоньку сворачивало на привычную дорогу практики эксплуататорского государства: к применению грубого насилия против своего народа.

Стремление правительства, прикрываясь борьбой за упорядочение всех сторон новой жизни, увеличивать свой контроль за течением политических событий и всюду, где представится возможность, ограничивать демократические права рабочих и крестьян, видно и в таком, на первый взгляд, сугубо специальном акте, как постановление об образовании на линиях железных дорог временных наблюдательных комитетов. Это был вариант примирительных камер для железных дорог. Наблюдательные комитеты, которые образовывались по приказу министра путей сообщения, должны были разбирать как жалобы рабочих и служащих на начальствующих лиц, так и «заявления этих лиц о неправильных действиях и поступках служащих и рабочих».  Комитеты имели право издавать и обязательные постановления по распорядку дня, а также налагать взыскания вплоть до «ареста на срок не свыше 3 месяцев». В соответствии с этим постановлением несколько сокращался объем административной власти старых начальствующих лиц на железных дорогах. Однако до полной свободы для рабочих было еще далеко, так как наблюдательные комитеты получали очень большие возможности для пресечения демократического движения рабочих-железнодорожников. Конечно, и здесь все зависело от конкретного соотношения сил. Не все комитеты были созданы, состав был их различен, объем реальной власти меньше, чем это предусматривалось данным постановлением. Однако четко прослеживается тенденция, согласно которой развивалось законодательное творчество Временного правительства. Наиболее открытой явно она проявлялась в области аграрной политики. Мягкий характер министра земледелия, его объективная помощь, оказываемая «левому» крылу в правительстве, казалось бы, должны были служить и либеральной земельной политике. Но классовый интерес правительства был сильнее и именно в области отношения к крестьянам скорее всего обнаружилось сползание Временного правительства к применению силы против народа. Ярким примером этого является постановление Временного правительства от 11 апреля об охране посевов. В нем подтверждалось, что посевы в соответствии с законом о хлебной монополии являются «общественным достоянием». Охрана их вручалась продовольственным комитетам. Они должны были взять под свой контроль и наблюдение посевы, в том числе й посевы на помещичьей земле. Правительство гарантировало владельцам возмещение убытков «в случае насильственной порчи и истребления посевов». Эта мера также преследовала охрану помещичьих хозяйств против враждебных актов со стороны крестьян.

Однако это постановление вызывало в то же время и недовольство со стороны помещиков. Многие из них в это тревожное время хотели бы оставить свои земли незасеянными, потому что еще было неясно, кто же с них будет собирать урожай. Однако это противоречило бы государственным интересам, так как количество хлеба, потребного для прокормления армии и городского населения, прежде всего рабочих военной пормышленности, сократилось бы. Поэтому в постановлении об охране посевов был включен следующий пункт: «В случае отказа владельца засеять землю незасеянная площадь пахотной земли поступает в распоряжение местных продовольственных комитетов, которые могут передать ее в аренду для данного посева по справедливой цене местным землевладельцам или организуют сами производство посевов». Именно этот пункт означал нарушение права собственности, поскольку в него еще со времен римского права входит злоупотребление собственника своим имуществом. Против этого-то права и возражала теперь государственная власть. Более того, она передавала незасеянную пахотную землю в распоряжение местных продовольственных комитетов, среди которых крестьяне были представлены достаточно широко. Помещики поэтому увидели в данной мере принципиальную возможность принудительного отчуждения их земли и повели борьбу против этой меры. Что же касается крестьян, то для них эта мера была все равно недостаточной.

Данное постановление вполне можно рассматривать в совокупности с циркулярной телеграммой князя Г. Е. Львова от 13 апреля, в которой давалась своеобразная интерпретация постановлению. Циркуляр был направлен в связи с поступлением в правительство жалоб со стороны помещиков об арестах, производимых по приказам отдельных сельских обществ, волостных комитетов. Эти аресты лишали «землевладельцев, как крупных, так и мелких, возможности исполнить свой долг пред государством, засеяв в пределах имеющихся у них возможностей им принадлежащие земли». Временное правительство в этой телеграмме протестовало против данных «насилий над личностью», против «самопроизвольного разрешения земельного вопроса самим заинтересованным населением». Губернские комиссары должны были «твердо отстаивать недопустимость каких бы то ни было самовольных решений, могущих погубить необходимое единение для укрепления нового государственного строя». Комиссарам предлагалось «всей силой закона» прекращать насилия. «Вы, — разъяснял князь Львов, — являясь в губернии главным представителем власти Временного правительства, несете вместе с местными общественными комитетами ответственность за сохранение в губернии порядка всеми теми мерами, которые Вы при посредстве комитета сочтете нужным принять».  Это был курс на усиление власти комиссара, поощрение их к применению насилия против крестьянского населения.

Тот же курс виден и в циркуляре князя Г. Е. Львова (в качестве министра внутренних дел) губернским комиссарам Сибири и Дальнего Востока от 15 апреля. В преамбуле и первых двух пунктах этого постановления говорилось следующее: «В целях скорейшей организации нормального управления, а также ввиду необходимости безостановочного функционирования органов крестьянского управления и содействия хозяйственному устройству неокрепших переселенческих хозяйств, особенно пострадавших с призывом в войска глав семей, Министерство внутренних дел признало необходимым: 1) Поручить общее руководство управлением губерний губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернаторов, поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями». (Прервем здесь цитату, чтобы обратить внимание на последнюю формулировку. Если в циркуляре князя Львова от 1 апреля по поводу обязанностей губернатора говорилось: «за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений»,  то в данном циркуляре об обязанностях губернатора сказано в более категорическом тоне — «поскольку они не отменены»). 2) Под председательством и руководством комиссара возобновить деятельность общего присутствия губернского (областного) управления для разрешения подведомственных ему по закону дел; состав присутствий прежний. Если условия на местах требуют пополнения присутствия новыми силами, то необходимо испрашивать указания Министерства внутренних дел».  Это также первое упоминание в актах Временного правительства о восстановлении деятельности губернских присутствий.

Подчеркивая суверенность прав городского населения в решении вопросов своей жизни и невмешательство со стороны центральных властей, правительство не предоставляло избирательных прав для участия в выборах местного самоуправления высшим административным лицам, их заместителям и помощникам, служащим местной милиции или полиции. В выборах не могли также участвовать монашествующие и признанные в законном порядке глухонемыми, сумасшедшими и безумными. Права участвовать в выборах лишались также лица, лишенные их по суду, а также осужденные за целый ряд уголовных преступлений, содержатели домов терпимости.

Важной нормой было предоставление пассивного избирательного права не только проживающим в данном городе лицам, но всем вообще гражданам, удовлетворяющим прочим условиям получения избирательного права. Поэтому в списки кандидатов могли быть включены деятели политических партий, которые проживали в момент составления списков избирателей в других городах или местностях. Списки избирателей должны были быть составлены в течение двух недель с момента обнародования данного постановления. Сведения списка можно было опротестовать в течение пяти дней после его предъявления для всеобщего обозрения. Выборы должны были производиться в воскресный или праздничный день, и о них за две недели необходимо было объявить во всеуслышание.

Вместе с тем городские выборы по своему значению . были, конечно, не столь важными, как выборы в Учредительное собрание. Они могли стать лишь первой пробой сил. Политический вес этих выборов уступал прямой политической борьбе, которая могла вестись путем манифестаций, демонстраций, митингов, собраний, газетной полемики. Сами по себе новые органы самоуправления, хотя и освобождались частично от мелочной опеки со стороны представителей центральной власти, тем не менее не получали всей полноты власти на местах. Их компетенцией по-прежнему оставалось прежде всего городское хозяйство и управление им. Политика в широком смысле оставалась за рамками деятельности городских дум, равно как и властное распоряжение местными делами. Постановление от 15 апреля подтверждало уже сложившуюся систему организации местной власти и управления, унаследованную от царского времени: правительственный комиссар, которому перешла значительная часть прав прежнего губернатора, и местное общественное управление, ведавшее городским хозяйством. Существовавшие на местах временные комитеты общественных организаций как чрезвычайные органы власти должны были быть после избрания новых дум ликвидированы. Эту систему активно критиковали большевики, подвергая сомнению сам принцип назначения центральной властью своих представителей на места, требуя предоставления местным органам всей полноты власти. Большевистский лозунг «Вся власть Советам!», получивший широкое распространение после приезда В. И. Ленина в Россию, означал передачу Советам всей полноты власти в центре и на местах. Вместе с тем в документах VII (Апрельской) конференции РСДРП (б), подготовленных В. И. Лениным, предусматривалась и возможность сосредоточения всей полноты местной власти в руках местных самоуправлений в случае соответствующего поворота революции по мирному, парламентскому пути борьбы. В написанной В. И. Лениным и принятой конференцией резолюции об отношении к Временному правительству, в частности, говорилось: «Необходима длительная работа по прояснению классового пролетарского сознания л сплочению пролетариев города и деревни против колебаний мелкой буржуазии, ибо только такая работа обеспечит успешный переход всей государственной власти в руки Советов рабочих и солдатских депутатов или других органов, непосредственно выражающих волю большинства народа (органы местного самоуправления, Учредительное собрание и т. п.)». 

Постановление предусматривало только наемную милицию, чины которой принимались на службу непосредственно начальником милиции или его органами и получали за это постоянное жалование. В целом поэтому постановление отражало стремление Временного правительства к установлению «нормальной» буржуазно-демократической государственности и ликвидации последствий Февральской революции. Оно ставило препятствия на пути дальнейшего развития пролетарской и всенародной милиции, на пути превращения буржуазного государства в «негосударство» или государство нового типа, к созданию которого, используя мирный период развития революции, призвал В. И. Ленин. Используя «Временное положение о милиции», Главное управление по делам милиции Министерства внутренних дел организовало инспекции и правительственные ревизии Петроградской и ряда других городских милиций с целью собирания сведений о рабочей милиции для последующего ее разгрома и роспуска. Однако осуществление этих планов зависело от конкретного соотношения сил на местах. В Петрограде, как известно, Временное правительство смогло уничтожить наружную рабочую милицию только после июльских дней.  Поэтому если постановление от 15 апреля о выборах в городские думы могло приветствоваться революционной демократией и даже ее левой частью, то постановление от 17 апреля о милиции не могло рассматриваться иначе как мера, открывающая в будущем двери для возможной буржуазной реакции.

 Как мы уже установили, почти всегда в законодательной деятельности Временного правительства издание акта демократической направленности сопровождалось принятием постановлений, направленных на усиление контроля правительства над событиями на местах и сужение деятельности политических организаций масс. Так, 21 апреля в качестве своеобразного противовеса закону о собраниях и союзах было принято постановление о том, что средства государственного казначейства могут отпускаться только на содержание тех комитетов общественных организаций или их органов, «которые исполняют по поручению Временного правительства или его представителей, комиссаров, обязанности органов правительственной власти на местах». Эти средства должны были отпускаться губернскими комиссарами с разрешения Временного правительства и проводиться по сметам губернского и уездного управления. Средства «не подлежат отпуску их на агитационно-партийную и общественно-политическую работу указанных комитетов» и «на содержание партийных, классовых, профессиональных или иных общественных организаций».  Временное правительство не желало поддерживать из государственных средств своих классовых противников. Если уж оно отказало в конце марта выделить 10 млн. руб. для Петроградского Совета, от которого в известной мере зависело и само существование правительства, то оно следило и за тем, чтобы деньги не попадали в руки рабочих из средств комитетов общественных организаций. Практика законодательной деятельности правительства, проявлявшаяся, в частности, в отношении к рабочей милиции и к классовым, партийным и профессиональным организациям рабочих, входивших в состав, местных комитетов общественных организаций и, как правило, поддерживавших в те дни правительство, противоречила широковещательным заявлениям министров о том, что правительство является «народным». Эта практика показывает ограниченный, буржуазно-классовый и помещичий характер внутренней политики Временного правительства.

Особенно заметно это на примере аграрной политики. Именно здесь, как мы уже показывали выше, правительство быстрее всего пришло к мысли о возможности возвращения к карательным, принудительным и насильственным действиям в отношении масс. И даже в те акты по Министерству земледелия, которые как будто должны были способствовать будущему разрешению земельного вопроса и представляли собой с виду уступку демократическим требованиям масс, неизменно включались жесткие слова о борьбе с анархией и земельными захватами. Постановление Временного правительства о создании земельных комитетов от 21 апреля начиналось с утверждения, что окончательно и правильно решить земельный вопрос может только Учредительное собрание. «Но для такого решения, — говорилось в постановлении, — необходимо предварительно собрать повсеместно сведения о земельных нуждах населения и подготовить к Учредительному собранию новый закон о земельном устройстве. С этой целью Временное правительство образовывает Главный земельный комитет, которому поручается (при содействии местных губернских, уездных и волостных земельных комитетов) собирание сведений о местных земельных порядках и земельных нуждах населения и в течение переходного времени, до проведения земельной реформы в Учредительном собрании, решение споров и недоразумений по земельным делам». Таким образом, кроме функций по собиранию материалов, комитеты получали полномочия примирительных земельных камер, создание которых было обещано рядом постановлений и обращений правительства. Далее в постановлении назывался состав Главного земельного комитета с широким привлечением общественных организаций, политических партий и Советов и следовало несколько абзацев, смысл которых состоял исключительно в сдерживании крестьянского движения, борьбе против лозунгов немедленного решения земельного вопроса прямо на местах, которые выдвигала и пропагандировала партия большевиков.  '

«Явная ошибка думать, — пояснялось в этом документе, — что каждая губерния, каждый уезд, каждая волость могут сами себе разрешить его. В этом деле весь народ связан тесными узами: каждое село заинтересовано в том, как будет разрешен земельный вопрос по всей стране, и для страны не может быть безразлично земельное устройство даже маленькой деревушки. Большая беда грозит нашей родине, если население на местах, не дожидаясь решения Учредительного собрания, само возьмется за немедленное переустройство земельного строя. Такие самовольные действия грозят всеобщей разрухой. Поля останутся незасеянными, и урожай не будет убран. В стране наступит нужда и голод. Да не случится этого».  За всеми этими фразами, составленными в народном разговорном стиле, скрывалось простое и ясное содержание: не допустим раздела помещичьей земли до Учредительного собрания, постараемся и там отстоять интересы помещиков и крупных владельцев. Для этого все средства были хороши — и убеждение, и угрозы. Угроза голода для всех, угроза солдатам, что их обделят при самовольных переделах. Этот довод широко эксплуатировался и кадетами, и эсерами, и соглашательским руководством Советов. Повторяло его здесь и Временное правительство: «И пусть будут спокойны наши доблестные воины — защитники родной земли. Пусть будут они уверены в том, что в их отсутствие и помимо их участия никто не станет решать вопроса о земле. Пусть знают они, что в земельных делах народ не допустит самоуправства и будет спокойно ждать нового земельного устройства, Которое обеспечит справедливые интересы земледельческого населения»^2

Страхом перед растущим крестьянским движением, попытками выставить против него заслоны отмечены последние постановления и другие акты Временного правительства первого состава по земельному вопросу. В письме А. И. Шингарева, отправленном 30 апреля во Временный комитет Государственной думы, утверждалось, что возникновение аграрных беспорядков после Февральской революции было «естественным результатом последовавшего государственного переворота», когда благонамеренная часть общества еще не сумела сорганизоваться для отпора «стремлениям отдельных действующих как в городах, так и в сельских местностях безответственных групп и лиц населения к осуществлению своих чаяний путем насилия». Министр земледелия вынужден был признать, что основанием земельных беспорядков служит «действительно наблюдаемая и часто острая земельна^ н-у-жда крестьянского населения, удовлетворению которой при прежнёц государственном строе ставились всяческие преграды».  Шингарев полагал, что беспорядки могли начаться еще раньше и при-, нять еще более острую форму. Вместе с тем он уверял помещик ков, что правительство обратило серьезное внимание на аграрные беспорядки с самого начала поступления известий о них. Применялось два метода борьбы: «1) прекращение беспорядков, уже возникших в отдельных местностях и случаях, и 2) издание в законодательном порядке таких постановлений и правил, которые, с одной стороны, дали бы какой-нибудь путь для удовлетворения земельной нужды крестьянского населения, а с другой — направляли бы по законному руслу возникавшие у него споры с землевладельцами на почве земельных правоотношений впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием».

Таким образом, само правительство устами министра земледелия признавало недостаточность своих мероприятий по земельному вопросу, называя их «каким-нибудь путем». На первое же место ставилась борьба с беспорядками. Правда, Шингарев жаловался, что Министерство земледелия не имеет на местах таких органов, которые бы позволили применить против населения «физическую силу» — они находятся в ведении Министерства внутренних дел, да и по существу «в условиях переживаемого момента» невозможно прибегнуть к такой силе. Здесь надо внести поправку и сослаться на постановление Временного правительства от 8 апреля, в котором разрешалось губернским комиссарам просить военное командование о высылке солдат для подавления аграрных беспорядков. Хотя случаев такого обращения еще не наблюдалось, они уже были предусмотрены в «принципе». Что касается мер второго рода, то Министерство земледелия могло похвастаться только постановлениями об охране посевов (от 11 апреля) и об организации земельных комитетов (от 21 апреля).

Наконец, упомянем еще последнее обращение Шингарева в качестве министра земледелия от 1 мая 1917 г. Все оно проникнуто стремлением защитить помещичьи хозяйства от покушений со стороны крестьян. Интересно, что буржуазный министр брал под защиту и хозяйства хуторян и отрубников, т. е., как правило, кулацкие крестьянские хозяйства. «Имущество и земли помещиков, — говорилось в этом воззвании, — так же как и все иные владения, являются народным достоянием, которыми имеет право < распорядиться только всенародное Учредительное собрание.. До тех же пор всякий самовольный захват земли, скота, инвентаря, рубка чужого леса и т. п. являются незаконным и несправедливым расхищением народного богатства и могут обездолить, впоследствии других, может быть еще более нуждающихся граждан». В воззвании говорилось о том, что постановление об охране посевов дает возможность крестьянам черев местные продовольственные комитеты использовать пустующую землю, а через выборные земельные комитеты разрешать свои споры с помещиками.. «Всякое изменение существующего порядка землепользования,— сурово предупреждал министр, — условий аренды, рубки леса,. пастьбы скота и т. п. не должно проходить без разрешения земельных комитетов. Самовольный захват чужих земель и иму-- ществ будет рассматриваться как нарушение прав других граждан свободной России и будет караться по всей строгости закона».

Анализ законодательной деятельности Временного правитель-- ства по широкому кругу вопросов внутренней политики мы хотим закончить разбором постановления Временного правительства; от 23 апреля 1917 г. «О рабочих комитетах в промышленных: предприятиях». Это постановление, как и другие законодательные • акты правительства подобного рода, лишь санкционировало то,, что революционный народ завоевал сам своей вооруженной рукой: в борьбе с царским режимом. Фабрично-заводские комитеты возникали по инициативе большевиков и передовых рабочих еще' в ходе самого Февральского восстания. Первые выборы на предприятиях в заводские комитеты, советы старост или советы уполномоченных состоялись уже 27 февраля и в первые дни марта, К концу первой недели марта в Петрограде, например, не было завода или фабрики, где уже не действовал бы местный фабзав- ком. Поэтому издание соответствующего законодательного акта более чем через полтора месяца после образования самих комитетов никак нельзя назвать быстрым. Наоборот, скорее можно говорить об известном промедлении с выпуском этого важного документа.

Ст. I положения гласила: «Рабочие комитеты учреждаются как в частных, так и в казенных промышленных заведениях всякого рода (фабрично-заводских, горных, горно-заводских, в строительном промысле)».  Комитеты учреждались как для всего заведения, так могли существовать и в отдельных его частях: цехах, отделах, промыслах, производствах. Инициатива в создании комитета могла исходить от рабочих, группа которых составляет не менее 1/10 части всех рабочих, или от администрации. Комитет состоял из «членов, избранных рабочими заведения на основе всеобщего, не исключая женщин и несовершеннолетних, равного, прямого и тайного голосования». Для признания выборов действительными необходимо было участие в них не менее половины рабочих. Список членов комитета сообщался для сведения администрации. Важная норма содержалась в ст. 6 положения: «Члены комитета могут быть увольняемы администрацией заведения лишь по постановлению примирительных учреждений. Устранение их до решения примирительных учреждений может последовать лишь с согласия комитета».

Положение так формулировало задачи фабрично-заводских комитетов: «а) представительство рабочих перед администрацией заведения по вопросам, касающимся взаимоотношений. между предпринимателями и рабочими, как-то: о заработной плате, рабочем времени, правилах внутреннего распорядка и т. п.; б) разрешение вопросов, касающихся внутренних взаимоотношений между рабочими заведениями; в) представительство рабочих в их сношениях с правительственными и общественными учреждениями; г) заботы о культурно-просветительной деятельности среди рабочих заведения и о других мероприятиях, направленных к улучшению их быта». Временное правительство, таким образом, не указало прямо на политические права фабзавкомов, на роль партийных организаций в их создании и деятельности. Однако пункт «В» разрешал «сношения с правительственными и общественными учреждениями», а следовательно фактически и политическую работу. фабзавкома. Комитет получал право созывать собрания рабочих и допускать на собрания лиц, «не принадлежащих к составу рабочих заведения». Под этой замысловатой формулировкой скрывалось разрешение допускать на заводы партийных ораторов и агитаторов, что широко практиковалось явочным порядком с момента Февральской революции. Собрания, «по общему правилу», должны были созываться в нерабочее время. Служащие предприятия могли входить в комитет рабочих, а могли составить и самостоятельный.

«Положение о рабочих комитетах» было уже фактической сферы компетенции фабзавкомов, осуществлявшейся уже с марта 1917 г. Оно ничего не говорило о контроле над наймом и увольнением всех рабочих заведения, о возможном вмешательстве рабочих в оперативное управление предприятиями. Поэтому положение, хотя и предоставляло рабочим большие, по сравнению с тогдашними странами Западной Европы права (в западных странах учреждений, подобных фабзавкомам, просто не было), являлось уступкой капиталистов рабочему движению, с которым они еще не имели сил справиться. Оно в то же время ограничивало использование фабзавкомов для борьбы за рабочий контроль, на осуществление которого рабочих звали большевики.

Таким образом, и это положение было инструментом классовой политики буржуазного Временного правительства.

В Министерстве торговли и промышленности подготавливались и другие законопроекты, в частности закон о свободе стачек и забастовок. Для его обсуждения 25 апреля было созвано совещание при отделе труда министерства под председательством М. А. Бернацкого. Там присутствовали как представители промышленников, так и Петроградского Совета и рабочих организаций. Капиталисты требовали установить обязательность попытки третейского примирительного обсуждения конфликта перед объявлением забастовки, полатая, что в настоящий момент забастовки вообще являются «непозволительной роскошью». Рабочие представители требовали признания права на забастовки и издания временным правительством общего закона о регламентации труда и прав рабочих. Совещание выявило глубокие классовые противоречия и даже не смогло перейти к постатейному обсуждению предложенного законопроекта.

Следовательно, и в области общих вопросов положения на предприятиях Временное правительство первого состава подготовить и издать законов не успело. В частности, не был издан закон о восьмичасовом рабочем дне, являвшийся главным требованием рабочих партий, не появился и закон о праве на забастовку. В этом еще раз проявлялась классовая ограниченность Временного правительства, неосновательно претендовавшего на то, чтобы считаться «общенародным».

Деятельность Временного правительства в области законодательства развертывалась по трем главным направлениям, связанным с проведением внутренней политики. Во-первых, законодательное оформление слома некоторых органов старого насильственного государственного аппарата царизма. Это — уничтожение полиции и жандармерии, замена ее милицией, ликвидация губернаторов, уездных исправников и земских начальников. Во-вторых, — законодательное оформление создания новых органов государственной и общественной власти: это создание новых временных судов, института губернских и уездных комиссаров, комитетов общественных организаций, выпуск положения о выборах в новые органы самоуправления на основе всеобщего избирательного права. К этому же направлению примыкают постановления о создании новых органов, таких как продовольственные и земельные комитеты, фабрично-заводские комитеты. Присовокупляя сюда деятельность военного министра, следует добавить и положения о солдатских комитетах, дисциплинарных судах и ликвидация старых военно-полевых судов.

Но подобно тому как Временное правительство в силу своих ограниченных возможностей старалось спасти отдельные элементы насильственного аппарата царизма, так и в области создания органов нового строя оно проявляло робость. Фактом было существование огромной сети Советов рабочих и солдатских депутатов по всей стране. Представительство от Советов предусматривалось рядом законодательных актов Временного правительства о создании новых государственных и общественных^ органов власти. Однако какого-либо законодательного акта о :самих -Совет тах, как о важнейших общественных органах нового строя, не было принято, и он даже не разрабатывался. Временное правительство молчаливо исходило из предположения* что Советы, как конкуренты по государственной власти, должны были исчезнуть или будут ликвидированы по мере усиления власти самого правительства. Именно такие планы обнаружили наиболее реакционные министры в дни апрельского политического кризиса.

Третье направление в законодательной деятельности правительства связано с провозглашением гражданских свобод. Сюда можно отнести законы об амнистии, о ликвидации национальных и вероисповедных ограничений, о праве, собраний и союзов. Однако и здесь Временное правительство проявляло большую робость. Не был издан закон о восьмичасовом рабочем дне, о свободе стачек и союзов. Не было по существу и закона о свободе печати и слова. Об этом лишь коротко говорилось в первых правительственных декларациях. Военное ведомство согласилось на введение солдатских комитетов, но препятствовало выходу декларации о правах солдат.

В принятых постановлениях Временного. правительства, особенно с начала апреля, устанавливается ясная тенденция: на' подготовку поворота к реакционному курсу внутренней политики. Усиливаются права губернских Комиссаров, хотя ранее подчеркивалось их принципиальное отличие от губернаторов как проводников единой линии политики центральной власти. Губернским комиссарам по существу предоставляется право применять вооруженную силу для борьбь! с беспорядками, я первую очередь аграрными. Новое положение о милиции также давало юридическое основание для борьбы против массового движения, для постепенного превращения народной милиции Февральской революции в наемную вооруженную силу типа отарой полиции. Особенно ярко видно стремление Временного правительства перейти к реакционному курсу на примере аграрного вопроса, тесно связанного с внутренним состоянием государства. Уже о середины апреля правительство было готово к применению вооруженной силы против крестьян. В то же время правительство всячески затягивало «вплоть до Учредительного собрания» решение аграрного вопроса и издание закона о восьмичасовом рабочем дне. Подготовка самого Учредительного собрания шла черепашьими темпами.

В целом, следовательно, законодательная политика Временного правительства характеризуется двумя противоречивыми чертами: проведением под явным давлением вооруженных масс и Петроградского Совета ряда самых неотложных мер по демократизации страны и в то же время медленным и незаметным саботированием этих мер, снижением темпа демократизации, подготовкой к реакционному повороту во внутренней политике. Сделав многое для ликвидации старого режима и утверждения буржуазно- демократических порядков, Временное правительство все время старалось не зайти по этому пути слишком далеко, удержаться где-то на краю той пропасти, которой ему казалось развитие событий в направлении установления революционно-демократической диктатуры пролетариата и крестьянства в лице полновластных Советов. Поэтому сами Советы не легализовывались, поэтому медленно, но верно «сживалась со свету» рабочая милиция, поэтому тормозилось издание декларации прав солдата, закона о стачках и других подготовленных уже законопроектов.