|
Атторнейская служба
США - институт государственной власти, не имеющий точной аналогии в
системах права других стран. В основе организации атторнейской службы лежат
два основных принципа
- федерализм,
- разделение властей.
Как орган власти федерального государства атторнейская
служба имеет два уровня: федеральный и штатов. Федеральную аттонейскую службу
возглавляет Генеральный атторней, который и действует на основании
федерального законодательства.
Генеральный атторней возглавляет мниистертво
юстиции и имеет своих представителей в судебных округах. Атторнейская служба
штатов более децентрализована, местные атторнеи действуют независимо от
генерального атторнея штата и ему не подчиняются. На междуштатном уровне
координацией атторнейской службы штатов занимается национальная ассоциация
окружных атторнеев и национальная ассоциация Генеральных атторнеев.
Федеральная атторнейская служба является организатором взаимодействия с
местными властями путем создания специальных временных смешанных организаций.
С точки зрения теории разделения властей атторнейская
служба относится к исполнительной ветви власти. Исполнительную власть в
США возглавляет Президент. В 1922 г. Верховный Суд США постановил, что
Генеральный Атторней является «данью президента в принятии мер к тому, чтобы
законы США по защите интересов США в правовых процедурах и преследовании
правонарушителей точно исполнялись» . Именно Генеральный атторней США
является тем лицом, которому делегирована конституционная обязанность
президента заботиться о точном исполнении закона, и он выполняет ее,
организуя уголовное преследование. Будучи органом исполнительной власти,
атторнейская служба не должна иметь организационных связей ни с судом, ни с
законодательными органами.
Доктрина разделения властей определила отношение судов к
полномочиям атторнеев: они считают себя неправомочными вмешиваться в
выполнение атторнеем своих конституционных полномочий по поддержанию
государственного обвинения. На положение атторнеев оказывает воздействие
концепция общего права и принцип верховенства судебного прецедента. В начале
построения независимого государства США, суды в своих решениях, определяя
полномочия и статус атторнеев, должны были исходить из положений общего права
Англии. Тем не менее, развитие американского государства отличным от
английского путем, привело к тому, что современные полномочия американских
атторнеев во многом отличаются от положения их предшественников. Права
американских атторнеев со времен образования США заметно расширились,
особенно в области нормотворчества. Расширение законодательных функций
исполнительной власти привело к тому, что официальные мнения, служебные
меморандумы, приказы и директивы руководителей атторнейских служб дают не
только официальное толкование законов, но и фактически устанавливают новые
нормы права.
Этимология слова «атторней», говорит нам о том, что
это государственный служащий, выполняющий роль поверенного государства в
юридических делах ( Attorn - от англ. - поверять). В Англии любое лицо,
выполняющее функции поверенного, именовалось attornatus. Отсюда возникли
служащие короны - поверенные короля, которые затем превратились в
государственных служащих В то же время, американское право, перенимая
положения английской правовой системы, в этой области сделало существенное
отступление от английского образца. В Англии не существовало монополии
государства на предъявление обвинения в суде. Идея концентрации обвинительной
власти в руках государства была заимствована американцами из французской или
голландской правовых систем с их концепцией должностного (а не частного)
обвинения. Кроме того, «сплав особенностей континентальной организации
обвинительной власти и английской системы уголовного преследования был
дополнен собственным американским опытом, принесшим такие черты, как
автономность атторнеев на местах, административную не подконтрольность и
выборность местных обвинителей» .
Федеральная атторнейская служба была создана на
основе Закона «О судоустройстве» 1789 г. Генеральный атторней являлся по нему поверенным правительства в юридических делах. Закон не наделил Генерального
атторнея обвинительными полномочиями, он выполнял лишь функции советника
Президента по юридическим вопросам и поверенного правительства в Верховном
Суде США. Федеральные обвинители не подчинялись Генеральному атторнею и
осуществляли обвинительную власть на территории своего округа. Необходимость
единого руководства федеральными органами обвинительной власти вызвало к
жизни закон 1870 г., по которому было образовано министерство юстиции,
подчиняющееся Генеральному атторнею. В период с 1870 г. до середины XX века Генеральный атторней США значительно расширил полномочия за счет создания
подразделений в Министерстве юстиции и возложил на них новые силовые
полномочия. Таким образом, в современном мире атторней как глава министерства
юстиции играет центральную роль среди ведомственных учреждений по исполнению
закона и соблюдению законности на всей территории США. «Генеральный атторней
США выполняет такие функции, которые в других странах возложены на
прокуратуру, министерство внутренних дел. Органы контрразведки и уголовного
розыска, тюремные ведомства»
Генеральный атторней США выполняет, по крайней
мере, несколько функций:
политического деятеля;
юрисконсульта правительства (мнение Генерального атторнея-
официальное авторитетное толкование нормы права применительно к конкретным
обстоятельствам, фигурирующим в запросе);
- он осуществляет подбор и рекомендацию
Президенту судей Верховного Суда;
- представляет правительство в Верховном Суде.
Эта функция делегирована Генеральному солиситору США. Это третье лицо в
Министерстве юстиции. Он осуществляет защиту против исков Правительства,
отбор дел в Верховный Суд и может вступить в дело в любом апелляционном суде
как amicus curiae (друг суда - эксперт);
- наиболее существенной для нашего исследования
является функция по поддержанию Генеральным атторнеем обвинения от лица
правительства. Это главное должностное лицо в правоприменении. Однако его
легальное определение (chief federal law enforcement officer) не отражает
сути его обвинительных полномочий.
Объем обвинительной власти Генерального атторнея
достаточно широк:
Он является главой ведущего правоприменительного ведомства
- Министерства юстиции, которое монопольно владеет обвинительной властью. В 1933 г. приказом Президента Министерство юстиции объявлено единственным ведомством, управомоченным
осуществлять уголовное преследование по делам о нарушении федерального
законодательства.
В составе министерства юстиции Генеральному атторнею
подчиняются мощные правоприменительные структурные подразделения, в том числе
ФБР, служба иммиграции и натурализации, служба маршалов.
- Генеральный атторней является организатором
межведомственных операций, проводимых с другими органами расследования под
руководством Генерального атторнея.
- Кроме этого Генеральный атторней выступает
главным координатором правовых программ, имеющих отношение к уголовной
политике.
Генеральный атторней через министерство юстиции
контролирует практически все стадии правоприменения. Предварительным
следствием и оперативными розыскными мероприятиями не всегда занимаются
органы министерства юстиции, но в любом случае информация, полученная в
результате предварительного следствия, попадает в министерство юстиции.
Соответствующие структурные единицы Министерства юстиции контролируют все
стадии уголовного судопроизводства, начиная от возбуждения уголовного дела и
заканчивая условно-досрочным освобождением осужденных к лишению свободы.
Так как Генерального атторнея США назначает Президент и
утверждает Сенат, он в большей степени является политическим деятелем,
чем профессиональным обвинителем. Необходимость в существовании независимого
должностного лица, которое могло бы вести уголовное преследование в отношении
высших должностных лиц, вызвало к жизни фигуру независимого прокурора как
специального органа предварительного расследования (Independent Counsel). До
1970-х годов в американской системе для расследования особо значимых для
общества уголовных дел Генеральным атторнеем назначался специальный прокурор.
Однако, после известных событий «Уойтергейтского скандала», общественность
потребовала введения должности независимого от Генерального атторнея и
президента прокурора. Закон, принятый в 1978 г., устанавливает, что независимого прокурора отбирает коллегия федеральных судей, она же
устанавливает его «следственную хартию» (полномочия по расследованию
конкретного дела). Независимый прокурор может быть назначен для проведения
расследования в отношении президента, сотрудников аппарата Белого дома и
чиновников кабинета. Но при всех гарантиях закона, независимый прокурор также
близок к политике, как и все высшие должностные лица страны. «В своем усердии
продемонстрировать партийно-нейтральный подход судьи, отвечающие за подбор
независимого прокурора, выбирают не политически нейтральных профессионалов, а
недоброжелателей президента» .
Если в распоряжение Генерального атторнея поступает
«конкретная и достоверная» информация, «в достаточной мере обосновывающая
проведение расследования» с целью установить, не нарушены ли перечисленными в
законе должностными лицами нормы уголовного федерального законодательства, то
он должен начать официальное «предварительное расследование». После инициации
Генеральным атторнеем предварительного расследования в порядке исполнения
закона о независимом прокуроре, он уже не может проводить «обычное
расследование», которое он ведет по всем уголовным делам. Если Генеральный
атторней приходит к выводу, что имеющаяся информация заслуживает доверия и
можно приступить к предварительному расследованию, он в течение 90 дней
направляет в Апелляционный Суд США по округу Колумбия в специальное
присутствие по назначению независимых прокуроров (Special Division of
Appointing Independent Counsel) представление о назначении дальнейшего
расследования. Этот специальный судебный орган должен подобрать кандидатуру
на должность независимого прокурора и определить параметры его компетенции -
«мандат». «Пределы компетенции независимого прокурора по конкретному делу
устанавливает специальный судебный отдел, и, выполняя эту функцию, он должен
предусмотреть, чтобы независимый прокурор имел адекватную власть производить
расследование по предмету, в отношении которого Генеральный атторней
ходатайствовал о назначении независимого прокурора» . Хотя независимый
прокурор полностью независим от Министерства юстиции и президента, закон
предписывает ему проводить расследование по тем же правилам, что и обычное
уголовное преследование.
Министерство юстиции как главная организация для
реализации полномочий Генерального атторнея, построено по функциональному признаку.
В зависимости от функций, выполняемых Генеральным атторнеем, все службы
разделены на осуществляющие:
- консультирование;
- представительство в Верховном Суде высшего
исполнительного органа;
- правоприменение.
Для задач уголовного процесса наибольшее значение имеют
два последних направления деятельности министерства. Над каждой из отраслей
имеется свой непосредственный руководитель, являющийся заместителем
Генерального атторнея. Первый и второй заместители осуществляют
правоприменительные функции Генерального атторнея. Третий заместитель
(Генеральный солиситор) выполняет представительство правительства в Верховном
Суде. Сделав лишь схематическое описание всей структуры Министерства юстиции,
необходимо остановиться подробнее на тех его подразделениях, которые имеют
непрсредственное отношение к выполнению определенных функций в уголовном
процессе.
Непосредственное поддержание уголовного обвинения в судах
осуществляет уголовное подразделение, возглавляемое первым заместителем
атторнея. Основной объем следственной и оперативной работы по делам
федеральной юрисдикции проводят сотрудники ФБР, Администрация по применению
законодательства о наркотиках (АПЗН) и Служба миграции и натурализации. В
своих оперативных мероприятиях и негласных расследованиях эти подразделения
действуют автономно. Их деятельность урегулирована, прежде всего,
внутриведомственными актами. АПЗН осуществляет следственную работу и
оперативно-розыскные мероприятия, связанные с противоправным изготовлением,
хранением, сбытом и употреблением наркотических веществ. Служба иммиграции и
натурализации создана для предотвращения нелегальной иммиграции. Наиболее
крупным и серьезным органом предварительного следствия в федеральной системе
является ФБР. Оно обладает наибольшей автономией среди подразделений
министерства юстиции. Его деятельность лишь в самом общем виде урегулирована
законами и в большинстве случаев регламентируется подзаконными актами.
Следственная юрисдикция ФБР распространяется практически на 200 различных
составов преступлений. Как орган расследования ФБР действует под руководством
какого-либо атторнея и выполняет его поручения произвести те или другие
следственные действия.
Основным должностным лицом службы государственного
обвинения является атторней. Атторнеев назначают сроком на 4 года в
каждый судебный округ. Всего выполняет свои функции 94 федеральных атторнея.
В своем судебном округе федеральный атторней является представителем
Генерального атторнея и главным должностным лицом, осуществляющим уголовное
преследование по федеральному законодательству. У каждого атторнея есть свой
вспомогательный аппарат, в котором имеются помощники и клерки. Собственных
следователей атторней не имеет. Монополия обвинительной власти атторнея в
собственном округе нарушается условием о том, что Министерство юстиции может
принять к своему производству любое дело федерального значения. Четкого
разграничения полномочий между Министерством юстиции и атторнеем судебного
округа нет. Так как у атторнея нет своего следственного аппарата, он может
привлекать сотрудников следственных подразделений Министерства юстиции. Тем
не менее, согласно устоявшейся в США концепции атторней имеет право
осуществлять уголовное преследование и возбуждать уголовные дела по своему
усмотрению. В этом плане указания Генерального атторнея могут быть не
выполнены федеральным атторнеем в силу принципа своей самостоятельности.
Специфическим должностным лицом службы обвинения является маршал
США. Основная функция маршалов - выполнение всех приказов, предписаний и
распоряжений Федерального Суда. Маршалы производят аресты, обыски и изъятия
по ордерам, выданным судом, обеспечивают порядок в судебном заседании,
охраняют участников уголовного процесса (особенно это касается свидетелей),
обеспечивают содержание под стражей и перевозку арестованных и осужденных до
помещения их в исправительные учреждения. Важно заметить, что американский
процесс разграничивает следственный аппарат и лиц, осуществляющих обвинение в
суде. Этим достигается процессуальная независимость обвинителей и
объективность их перед проведенным следствием. Другим существенным моментом
является то, что суд не имеет в своем штате силовых структур, как орган
правосудия. Все они, то есть маршалы, относятся к исполнительной власти и
подчинены министерству юстиции.
.
На уровне штатов служба государственного обвинения имеет
аналогичную структуру и функциональное содержание. Функции службы также
перераспределены между Генеральным атторнеем штата и местными органами.
Генеральный атторней штата осуществляет в основном юрисдикционную
функцию и представительство в Верховном Суде штата. Функция обвинительной
власти предоставлена местным атторнеям.
Генеральный атторней штата - одно из главных
административных лиц штата. Как правило, он избирается на должность
населением. В большинстве штатов Генеральный атторней получил название «
главное должностное лицо права» или «главное должностное лицо
правоприменения». Выполняя полномочие по юридическому консультированию
исполнительной власти штата, атторней имеет в своем арсенале такое средство,
как официальное мнение. Ему предается сила обязательного толкования закона. В
то же время Генеральный атторней считается не подчиненным лицом
исполнительной власти штата. Его самостоятельность объясняется следующей
концепцией: институт Генерального атторнея есть рецепция английской модели
Генерального атторнея, который являлся поверенным суверена - британской
короны. После завоевания независимости Генеральный атторней штата стал
поверенным другого суверена - народа штата, то есть всего населения штата.
Отсюда вытекает, что Генеральный атторней штата должен обладать
независимостью. Эта концепция лежит в основе доктрины parens patriare. В США
общее право признает, что штат, в целом, выступает как суверен с суверенными
полномочиями. Функции Генерального атторнея в области обвинительной власти
ограничены координацией атторнеев штата. Генеральный атторней имеет право
самостоятельно возбуждать дела лишь по ограниченным категориям дел. Наиболее
сильным полномочием Генерального атторнея штата является возможность
вступления в уже начатое производство с целью оказать содействие или
отстранить местного атторнея от дел.
Местные атторнеи, их, как правило, называют окружными
атторнеями, могут иметь в действительности совершенно различную
территориальную единицу в подчинении. Территориальная юрисдикция атторнея
может распространяться на административно- территориальную единицу штата или
совпадать с судебным округом. Атторнейский округ может как объединять в себе
несколько административных единиц, так и быть частью административно-
территориальной единицы. Большинство (78 %) атторнеев работают в
малонаселенных районах и имеют право совмещать свою должность с частной
практикой по гражданским делам. Полномочия атторнея определяются в
законодательстве штата и в целом идентичны функциям Генерального атторнея
штата и США. Тем не менее, главным направлением деятельности окружного
атторнея является уголовное преследование. Предварительное расследование
поручается атторнейскому ведомству в случае особо важного дела для штата.
Окружной атторней - низшее звено государственной атторнейской службы, на
которое ложится основной объем работы по уголовному преследованию. 90% всех
уголовных дел в США возбуждается, расследуется и рассматривается органами
местной юстиции. Окружной атторней для своей работы имеет штат сотрудников, в
том числе помощников, следователей и технический персона. Принцип выборности
окружных атторнеев отражается на проводимой им политике. Во многом она
направлена на защиту интересов штата против федерации в целом.
|