КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Функции французского парламента. Прохождение через парламент законопроектов

Функции французского парламента по форме мало чем отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические. Законодательная функция состоит в принятии простых законов, органических законов и в принятии законов, изменяющих конституцию.

В принятии простых законов особенностью является ограничение компетенции парламента. Статья 34 конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению правительства. Споры о принадлежности той или иной сферы регулирования разрешаются Конституционным советом. Помимо точно установленного круга вопросов, по которому может законодательствовать парламент, его полномочия в этой сфере также ограничиваются:

1) возможностью для Президента республики действовать через голову парламента при проведении референдума на основании статьи 11 конституции; 2) возможностью делегирования парламентом своих полномочий правительству по определенным вопросам на основе статьи 38 конституции (см. ниже). Кроме простых, парламент принимает органические законы, для которых установлены некоторые особые правила. Прежде всего, до рассмотрения проекта органического закона в палате должно пройти 15 дней, т.е. в этом случае дается время для изучения законопроекта и определения своей позиции парламентскими фракциями и парламентариям». Во-вторых, органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции, т.е. правительство не может предложить Национальному собранию сказать "последнее слово" без согласия Сената. В-третьих, если правительство применяет процедуру смешанной паритетной комиссии, то органический закон в конечном счете может быть принят Национальным собранием, но только абсолютным большинством списочного состава, т.е. независимо от того, присутствуют ли депутаты на этом заседании, подают ли они свой голос или не участвуют в голосовании.

Парламент имеет право изменять действующую конституцию, о чем мы уже говорили.

Экономические полномочия парламента включают прежде всего принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, контроль за национализированным сектором экономики (последний осуществляют постоянные подкомиссии финансовых комиссий палат), принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, принятие исправляющих финансовых законов, изменяющих закон о годовом бюджете.

Парламент, однако, оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительство. Французский финансовый закон в обязательном порядке должен содержать две части – доходную и расходную. При прохождении финансового законопроекта непременным является требование ордонанса от 2 января 1959 г. о такого рода актах: вторая часть годового финансового закона не может обсуждаться какой-либо палатой до принятия первой части, т.е. части, регулирующей доходную часть бюджета.

Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент республики формально правом такой инициативы не обладает. Правительственные законопроекты (существует различие в терминах – законопроекты вносятся правительством; законодательные предложения – проекты законов, вносимые парламентариями) подготавливаются соответствующими службами одного или нескольких министерств; проекты рассматриваются в Совете министров после того, как по ним будет получено заключение Государственного совета, в данном случае выступающего в качестве консультативного органа правительства. Проекты представляются в бюро одной из палат. Исключение – финансовые законопроекты; они обязательно вносятся в бюро Национального собрания. Законопредложения представляются в бюро той палаты, к которой принадлежат депутаты или политические фракции. Проекты получают порядковый номер. На основании ст. 40 конституции законопре-дложения не являются приемлемыми, если следствием их принятия было бы сокращение доходов или создание или увеличение расходов государства. Это требование сильно сокращает возможности парламентариев.

Следующий этап законодательной процедуры – направление проектов в постоянную или специальную комиссию. Комиссия, рассматривающая проект или предложение, обладает компетенцией в отношении этих актов в течение всего обсуждения. После включения проекта в повестку дня дальнейшая (обычная) процедура складывается из следующих этапов: общая дискуссия, постатейное обсуждение, голосование по проекту в целом. Сначала проходит первое чтение в палате, включающее названные стадии, и текст передается во вторую палату. Когда проект возвращается из нее, то проводится второе чтение. Могут быть третье, четвертое и т.д. чтения. Конференция председателей (на ее обязанности лежит установление повестки дня; она включает членов бюро палаты и председателей фракций) определяет продолжительность общей дискуссии в пределах установленной повестки дня. Установленное время распределяется между фракциями таким образом, чтобы каждой из них гарантировалось равное минимальное время.

На основании ст. 44 конституции правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или его части, с учетом лишь поправок правительства. Такая процедура называется "блокированным голосованием". Эта процедура позволяет правительству в любое время прервать дискуссию. При выдвижении правительством требования блокированного голосования регламенты палат предусматривают только 5-минутные выступления ораторов (по одному от фракции) для объяснения мотивов голосования.

Законопроект или законопредложение, принятое в первом чтении, передается в другую палату для первого чтения. Если получившая проект палата принимает его без изменений, то ее председатель передает окончательный текст президенту республики, а председатель другой уведомляется об этом. После передачи палатой проекта другая чаще всего отклоняет какие-либо статьи, изменяет другие, какие-то статьи остаются неизмененными. Акт возвращается в первую палату для второго чтения; однако статьи, принятые обеими палатами, не могут более изменяться. Нормы, одобренные палатами в идентичной редакции, становятся окончательными на этой стадии процедуры. Другими словами, во втором чтении проводится обсуждение статей, в отношении которых палаты не пришли к единому мнению. Возможны случаи, когда одна из палат отвергает проект целиком. Если имеются разногласия между палатами по поводу акта, то процедура "челнока", т.е. передачи проекта из палаты в палату, будет продолжаться до тех пор, пока они не придут к единому мнению.

Чтобы избежать "челнока" конституция 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления Сената, но только тогда, когда этого хочет правительство. Ст. 45 конституции гласит: "Если в результате разногласия между палатами законопроект или законодательное предложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой из палат премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия". Для ускорения прохождения проекта премьер-министр может, таким образом, потребовать введения срочной процедуры. Судьба проекта, выработанного смешанной паритетной комиссией (включает по 7 членов от палат), зависит от решения правительства. Если в 15-дневный срок правительство не передало текст смешанной паритетной комиссии на утверждение парламента, то палата, которая до созыва комиссии, последней обсуждала текст, может снова приступить к его рассмотрению на основе обычной, т.е. предусматривающей "челночное" обсуждение процедуры.

Если правительство решило применять процедуру смешанной комиссии, то ее проект сначала передается в Национальное собрание, а затем в Сенат. Если в Собрание представлен текст смешанной комиссии, то внесенные поправки должны быть согласованы с правительством. Собрание сначала выносит решение по поправкам. После их принятия или отклонения Собрание выносит решение единым, блокированным голосованием по тексту в целом. Если Сенат принимает текст смешанной комиссии, то он становится законом. Если смешанной комиссии не удается принять компромиссный текст или если текст не принят палатами, то Собрание проводит новое чтение по последнему тексту, который был представлен Собранию до создания смешанной комиссии. Если этот текст получает одобрение Сената, то он становится законом. Если Сенат не принимает проекта после этого нового чтения, то правительство может потребовать от Национального собрания вынести окончательное решение (сказать "последнее слово"). Если правительство не потребовало, чтобы Собрание в 15-дневный срок с момента передачи текста, принятого Сенатом в новом чтении, вынесло окончательное решение, то Собрание может продолжить работу над актом по обычной процедуре. В этом случае правительство не может более требовать от Собрания вынесения окончательного решения по данному акту. Таким образом, правительству в законотворчестве принадлежит большая роль. Если оно не желает вмешиваться в отношения палат, то проект может "ходить" из палаты в палату теоретически бесконечно. Но как только правительство решает провести какой-либо акт через парламент, то оно "включает" процедуру смешанной паритетной комиссии, исключая из процедуры Сенат. Правительство может также заявить о срочности проекта до конца общей дискуссии в палате, не предлагая при этом созвать смешанную паритетную комиссию, а рассчитывая принять закон путем обычной процедуры.

Прохождение через парламент финансовых законопроектов имеет некоторые особенности. Проект вносится в Национальное собрание не позже третьего вторника октября месяца предшествующего года. Собрание должно высказаться по этому проекту в первом чтении в 40-дневный срок после его внесения. Сенат должен принять решение в 20-дневный срок после передачи ему проекта. Если Собрание не приняло в целом в первом чтении проект в указанные 40 дней, то правительство передает первоначальный проект в Сенат; в случае необходимости оно вносит поправки, принятые Собранием и одобренные правительством. В этом случае Сенат должен высказаться в 15-дневный срок. Проект финансового закона рассматривается при соблюдении правил срочной процедуры. Если парламент не принял проект в 70-дневный срок после его внесения, то он может быть введен в силу путем издания ордонанса, подписываемого Президентом республики. Ограниченный срок рассмотрения финансовых проектов, жесткая процедура их принятия диктуются важностью этих актов для государства. Одновременно парламент поставлен в весьма стесненные ^замки при их рассмотрении.

После принятия парламентом законопроект передается Президенту для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его частей. В таком рассмотрении не может быть отказано. После процедуры в комиссии палаты акт вносится в повестку дня. Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром и публикуется в официальном органе государства.

Делегация полномочий правительству осуществляется при наличии двух условий – при налиии у правительства программы и получении уполномочия парламента. Передача полномочий, кроме того, ограничена каким-либо временным отрезком. При соблюдении этих условий правительство может путем издания ордонансов принимать меры, которые обычно входят в сферу законодательного регулирования. Ордонансы правительства вступают в силу по их опубликовании в официальном органе государства. Эти ордонансы становятся недействительными, если законопроект об их утверждении не внесен в парламент до истечения срока, указанного делегирующим законом. Не имеет значения, будет ли принят закон об утверждении или не будет – важно, чтобы он был внесен. Такое внесение обеспечивает юридическую силу названным ордонансам. По истечении срока, предоставленного парламентом правительству для принятия ордонансов, последние могут изменяться только путем издания закона. Если парламент не утвердил проект закона о ратификации, то ордонансы должны рассматриваться как декреты правительства. Они могут быть обжалованы в Государственный совет, в данном случае выполняющим функции высшего органа административной юстиции.