КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Формы контроля парламента Франции за деятельностью правительства. Резолюция порицания

Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства; исключение составляет интерпелляция. Хотя ст. 156 регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция порицания (см. ниже), и оно не дает каких-либо преимуществ автору интерпелляции, кроме получения слова в порядке приоритета.

Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы: 1) не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки; 2) содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая – только Национальным собранием.

Парламенту известны многочисленные формы вопросов, которые задаются министрам; последние обязаны на них отвечать. Конституция 1958 г. не содержит каких-либо указаний на возможность образования в парламенте комиссий по контролю и расследованию. Создание таких органов предусмотрено ордонансом N 58 – 1100 от 7 ноября 1958 г. о деятельности палат парламента; комиссии имеют временный характер. Разница между комиссиями по расследованию и комиссиями по контролю состоит в том, что первые должны собрать информацию по определенным фактам, вопросам, событиям, а вторые – проводят проверку административной, финансовой или технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий. Комиссии образуются путем принятия резолюции соответствующей палатой.

С контрольными полномочиями парламента связано право петиций и деятельность парламентского посредника. Право петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются председателям палат. Петиции также могут передаваться парламентариям, которые делают на полях надпись и подписывают ее. Петиция, исходящая от скопления людей в общественном месте, не может быть принята. В 1973 г. во Франции был учрежден пост парламентского посредника, назначаемого на 6 лет в Совете министров; посредник не может запрашиваться непосредственно гражданами. Их заявления сначала должны направляться депутатам и сенаторам, которые передают их посреднику. Его полномочия ограничены. Собственными правами для восстановления нарушенных прав граждан посредник не обладает. "Когда жалоба кажется ему оправданной, – указывается в законах о посреднике 1973 и 1976 гг., – он дает рекомендации, которые ему представляются необходимыми для разрешения рассматриваемого дела и в случае необходимости он вносит предложения об улучшении деятельности соответствующего органа".

Политическая ответственность правительства означает, что депутаты Национального собрания могут заставить правительство уйти в отставку либо путем принятия резолюции порицания, либо отказав в доверии, запрошенным правительством. Только Собрание может решать вопрос о политической ответственности.

Впрочем, последний абзац статьи 49 конституции указывает, что "премьер-министр имеет право, просить Сенат одобрить декларацию об общей политике" правительства, а ст. 39 регламента Сената говорит, что "эта декларация становится предметом дебатов в палате, по окончании которых, если не поступило иного предложения, председатель консультируется с палатой о таком одобрении". Случаи подобного обращения известны; однако, исходя из действующих законоположений судьба правительства не ясна, даже если Сенат не одобрит указанную декларацию. Правительство в таком случае не обязано уходить во отставку.

Французский парламент характеризует значительная стесненность, если не "ущемленность" в пользовании вотумом доверия и резолюцией порицания. Вопрос о доверии – обоюдоострое оружие, поскольку и правительство и Национальное собрание в результате негативного голосования могут оказаться не у дел. Правительство может получить доверие в двух формах: в простой и в связи с принятием какого-либо законопроекта. В первом случае речь идет об ответственности правительства в целом – по его программе или по важнейшей его части, изложенной в декларации, которая может и не входить в правительственную программу. После сформирования правительство само решает, предоставить ли на одобрение Национального собрания программу или декларацию. Весьма многочисленные правительства Пятой республики поступали по-разному, но большинство из них предпочитали представить декларацию. Больше того, конституция не обязывает представлять какую-либо программу или декларацию по получении правительством полномочий, и подобные случаи известны. Не представив программы или декларации, правительство может дожидаться внесения резолюции порицания со стороны депутатов (кстати, на невыгодных для них условиях – см. ниже).

Вопрос о доверии в связи с принятием законопроекта – открытый нажим правительства на Национальное собрание с целью заставить его принять угодный проект. Дебаты в таком случае откладываются на 24 часа, чтобы дать возможность депутатам внести резолюцию порицания, которая принимается с соблюдением более строгих правил, чем решается вопрос о доверии. Поставив вопрос о доверии на основе третьего абзаца статьи 49 конституции правительство как бы вызывает Собрание против себя, но на неблагоприятных условиях. По истечении 24 часов Собрание собирается, чтобы принять решение; либо одобрить законопроект, либо внести резолюцию порицания. В обоих случаях, т.е. при внесении программы или декларации и постановке вопроса о доверии в связи с законопроектом, если Собрание выскажется негативно, то правительство должно вручить Президенту республики заявление об отставке. Названными положениями об ответственности правительства совсем не затрагивается личное право Президента распустить нижнюю палату парламента.

Наиболее грозное оружие Собрания – резолюция порицания (абз. 2 ст. 49 конституции) – сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых, право внесения такой резолюции предоставлено не отдельному парламентарию, а лишь группе депутатов, по меньшей мере составляющей десятую часть членов Собрания. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 часов после внесения, Этот срок введен для "размышления" депутатов и предоставления возможности отсутствующим принять участие в голосовании. В-третьих, для принятия резолюции требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. При этом подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания. Другими словами, это правило ведет к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически становятся на сторону правительства. Другое следствие этого правила – стремление упразднить абсентеизм депутатов. Воздержавшиеся, таким образом, поддерживают правительство. Последнее ограничение – запрещение авторам резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. Вследствие этого, если оппозиция располагает в Национальном собрании двумястами местами, то она в период сессии может вносить 3-4 резолюции порицания.

Таким образом, правительство, учитывая расстановку сил в Национальном собрании, может вообще не ставить вопроса о доверии, предоставляя депутатам право вносить резолюцию порицания и, пользуясь указанными процедурными моментами, получать для себя "льготный режим".