Конституционное право Италии

Центральные органы государственной власти – парламент Италии. Законодательные полномочия итальянского парламента

Система центральных органов государственной власти Италии строится на основе принципа разделения властей: законодательная власть вверена двухпалатному парламенту, исполнительная (как и во всех парламентарных странах) имеет двойственную структуру, – она включает Президента республики и правительство – Совет министров. Составной частью системы органов является Конституционный суд, обеспечивающий функционирование государственной системы в соответствии с нормами основного закона.

Парламент

Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют их "палатами". Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они принимают решения совместно (выборы президента республики, назначение членов Конституционного суда, Высшего совета магистратуры и др.), поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Но и в этом случае неравенство палат иллюзорно: депутаты и сенаторы голосуют не по принадлежности к своим палатам, а по принадлежности к своим партийным фракциям.

Поскольку обе палаты формируются по примерно одной и той же избирательной системе, то политический состав палат весьма схож между собой и поэтому отсутствует четкое противостояние между ними. Расхождения между палатами носят скорее технический характер, чем политический. Создание Сената, вроде бы ненужного с логической точки зрения, объясняется условиями становления государственного строя в Италии после Второй мировой войны, борьбой между силами, выступавшими за монокамерализм, и сторонниками традиционного бикамерализма.

Итальянские депутаты и сенаторы обладают обычными для западноевропейских парламентариев иммунитетом и индемнитетом. Палаты действуют на основе собственных регламентов, принимаемых абсолютным большинством их членов. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей, Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву.

Руководящие органы палат – бюро. Каждый из этих органов включает председателя палаты, четырех вице-председателей, трех квесторов и 8 секретарей, причем в этих органах должны быть представлены все партийные фракции. Бюро избирается на 5 лет, т.е. на срок легислатуры палат. Для образования партийных фракций требуется в Палате депутатов желание не менее 20 ее членов. Бюро палаты может разрешить создание фракции в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную и действующую партию, которая выполнила ряд требований относительно численности выдвинутых на выборах кандидатов и числа полученных голосов.

 В Сенате партийные фракции должны состоять не менее чем из десяти сенаторов. В палатах возможно образование смешанных партийных фракций. Повестка дня парламента устанавливается конференцией председателей фракций, руководимых или председателем Палаты депутатов или председателем Сената с участием представителя правительства.

В палатах образуются постоянные комиссии: в Сенате – 12 или 13 (на два года), в Палате депутатов – 14 (на срок легислатуры). Сенат может образовывать комиссию по европейским делам. Профиль комиссий в основном повторяет компетенцию соответствующих министерств. Конституция, помимо единственного случая (ст. 126 абз. 4) не предусматривает общих для обеих палат комиссий. Однако, начиная с 1975 г. законом при отсутствии конституционного регулирования были созданы постоянные смешанные комиссии от обеих палат парламента. В частности, такие комиссии были учреждены по делам секретных служб, по аудиовизуальным средствам. С этого же времени стали образовываться смешанные расследовательские комиссии, каждая палата направляет в такие органы до 20 своих членов. До 1975 года в Палате депутатов было образовано 5 расследовательских комиссий, в Сенате – одна. Такие комиссии согласно конституции (ст. 86) обладают теми же полномочиями, что и судебные власти.

В комиссиях представлены члены каждой партийной фракции палаты. На заседаниях постоянных комиссий могут присутствовать члены правительства, причем в заседаниях сенатских комиссий могут участвовать и не члены комиссий и им может представляться возможность для выступления.

Заседания палат носят публичный характер. По просьбе правительства, председателя партийной фракции или группы парламентариев (в Палате депутатов – 10-и) палата может принять решения о проведении закрытого заседания. Трансляция заседаний по государственному радио и телевидению проводится по решению председателя палаты, а по частному радио – не требует разрешения.

Итальянский парламент, в целом, обладает традиционными для западноевропейских парламентов полномочиями. Он законодательствует, причем это он может делать по любому вопросу; в Италии не существует регламентарной сферы издания нормативных актов, как во Франции. Законодательная инициатива принадлежит парламентариям, правительству, областным советам, Национальному совету экономики и труда, а также группам избирателей не менее 50 тыс. человек. Избиратели, однако, не могут вносить проекты в областях, зарезервированных за правительством (бюджет, ратификация международных договоров и др.). Все законопроекты, предусматривающие новые расходы, должны указывать источники их покрытия. Проекты от областей должны касаться областной жизни, проекты от Национального совета экономики и труда – социально-экономических проблем. Очень ограниченной инициативой могут обладать и муниципальные советы; их проекты могут касаться только образования новых провинций и областей или изменения существующих границ. Каждый проект должен быть составлен в постатейном виде. Отклоненный проект может быть представлен только по истечении 6-и месяцев. Законопроекты вносятся в любую из палат и они становятся законами только по их одобрении обеми палатами. Исключение сделано только для закона о бюджете. Его проект представляется в Палату депутатов. Принятый закон промульгируется Президентом республики, которому предоставляется месячный срок для выполнения этой обязанности. В течение этого срока глава государства может требовать от парламента повторного рассмотрения закона. Конституция не указывает основания, по которому Президент может осуществлять это право. На практике чаще всего указываются технические причины и погрешности, но не политические. В таком случае парламент принимает закон повторно при соблюдении обычной процедуры, т.е. не требуется выполнения какого-либо специального требования (например, принятия квалифицированным большинством).

Особенность законодательного процесса в парламенте – предоставление палатам права передавать свои законодательные полномочия комиссиям (ст. 72 конституции). В результате около трех четвертей актов на практике принимается в соответствии с этой облегченной и ускоренной процедурой. Однако, законы о конституционном пересмотре, избирательные законы, акты о бюджете, о делегировании законодательной власти, санкционирующие ратификацию международных договоров всегда рассматриваются при соблюдении нормальной процедуры. Кроме того, в случае делегирования комиссиям права законодательствовать проект может быть возвращен в палату, если того потребует правительство, десятая часть членов палаты или пятая часть членов самой комиссии. Законодательная деятельность итальянского парламента весьма насыщена. Например, за четыре года (1978-1982) было внесено проектов правительства – 1672, принято по ним законов – 858; законопроектов от парламентариев было 4021, принят по ним 371 закон; от других субъектов законодательной инициативы поступило 75 проектов, по ним принят один закон*.

Нельзя не признать, что законодательные полномочия итальянского парламента несколько ослаблены возможностью проведения голосования в форме народного вето, о котором уже говорилось. Известно уже достаточно большое число случаев, когда такие голосования проводились. В частности, между 1974 и 1987 гг. на такое голосование было поставлено 15 законов, в частности, законы о разводе, о борьбе с терроризмом, о строительстве атомных электростанций и др.

Парламент может делегировать правительству свои законодательные полномочия; делегирование не может быть осуществлено в конституционной области, в области избирательного права, принятия бюджета, в ратификации международных договоров. Делегирующий закон должен содержать руководящее направление, принципы, которым должны следовать издаваемые декреты на основе уполномочия. В законе должно быть указано время, в течение которого правительство может законодательствовать от имени парламента и точный предмет, по которому могут приниматься декреты. Делегирующий закон часто предусматривает создание смешанной (от обеих палат) специальной комиссии для подготовки замечаний по проектам законов, которые правительство по окончании делегации представит в парламент.

Конституция 1947 г. весьма широко толкует и использует понятие срочности, срочных обстоятельств. Статья 77 предоставила правительству полномочие по изданию распоряжений, имеющих силу закона в случаях особой необходимости и срочности. Эти декреты должны быть представлены для утверждения в парламент в тот же день; если парламент распущен, то он специально созывается в течение пяти дней. Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение 60-ти дней после их опубликования.

Правительство несет коллективную ответственность перед любой палатой парламента. При конституировании правительство должно получить доверие обеих палат. Итальянскому парламенту известны такие формы контроля за деятельностью правительства, как устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов; ответ на устный вопрос должен быть дан в 14 дней, на письменный – в 20), интерпелляции, расследовательские комиссии. Наиболее грозное оружие парламентских палат – резолюции недоверия – должны быть подписаны по меньшей мере десятой частью членов какой-либо палаты; такие резолюции обсуждаются по истечении трех дней с момента внесения. Итальянский парламент может принимать, кроме того, резолюции по определенному вопросу; такие резолюции вносятся либо председателями парламентских фракций, либо 10 депутатами или 8 сенаторами. Они передаются на предварительное рассмотрение постоянных комиссий. В принятой палатой резолюции указываются какие-либо направления в государственной политике.

В международной сфере итальянский парламент ратифицирует договоры с другими государствами, объявляет войну, В судебной области парламент осуществляет следующие полномочия; назначает третью часть< членов Конституционного суда, третью часть Высшего совета магистратуры, решает вопрос об объявлении амнистии. На совместном заседании палат парламент решает вопрос о предании суду Президента республики, председателя Совета министров и министров.