ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

АРКО - Агентство по реструктуризации кредитных организаций

Любая попытка сделать Банк России органом, зависимым от какой-либо ветви власти, на наш взгляд, обречена на провал и является стратегически ошибочной. Но это совсем не означает, что Банк России может и должен сохранять свое монопольное положение на верхнем уровне банковской системы в качестве единственного органа управления, который к тому же выполняет свои функции практически бесконтрольно.

Обратим внимание на то, что Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обязано обеспечивать проведение в Российской Федерации единой кредитной и денежной политики. Однако, если мы проанализируем законодательство, то убедимся, что Правительство фактически лишено возможности влиять на состояние банковской системы, поскольку в этой сфере царит полная монополия Центробанка.

Так, Центробанк не спешит в условиях финансово-банковского кризиса форсировать процесс реструктуризации банковской системы страны. И это понятно: чем слабее банки, чем их меньше, тем проще решать вопросы с более сговорчивыми, поставленными в безвыходное положение банками. Правительство же, поскольку оно не имеет самостоятельных рычагов влияния на состояние дел в банковской системе, вынуждено в решении этих вопросов апеллировать к Центробанку, который в силу своей законодательно закрепленной независимости от Правительства по-своему реагирует на поставленные задачи.

Вероятно, именно по этой причине в первые месяцы кризиса (самые важные с точки зрения необходимости оказания действенной помощи) не предпринимались сколько-нибудь весомые попытки реструктуризации банковской системы . А без этого осуществление государственной кредитно-денежной политики представляется довольно затруднительным, а скорее всего просто невозможным.

Такое положение дел нуждается в срочном изменении. Должны быть созданы условия, при которых Правительство РФ могло бы в полной мере реализовать конституционно закрепленную за ним обязанность обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также законодательно закрепленную обязанность разрабатывать и проводить во взаимодействии с Банком России единую государственную денежно-кредитную политику.

Необходимым условием выполнения этих обязанностей является активное участие Правительства РФ в процессе возрождения банковской системы страны.

Этой цели должно послужить совместное создание Правительством и Центральным банком РФ Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), которому предстоит:

—        провести анализ реального состояния дел в банковской системе;

—        предложить всем понятные, экономически и юридически обоснованные, прозрачные критерии систематизации банков по уровню проблем;

—        предложить методику группировки банков по соответствующим критериям;

—        выработать санационные меры по отношению к банкам, способным восстановить утраченную ликвидность;

—        предложить меры ликвидационного характера к банкам, утратившим способность к восстановлению своей платежеспособности. При этом следует учесть, что в этой группе, равно как и в группе санируемых банков, будут свои подгруппы, и подходы к каждой из них должны быть тоже дифференцированными;

—        совместно с Центробанком оценить финансовое состояние и перспективы каждой конкретной кредитной организации и разработать необходимые для ее реструктуризации меры.

Долгосрочными задачами АРКО являются:

—        участие в разработке мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоровлению кредитных организаций;

—        проведение мероприятий по реструктуризации банковской системы России;

' — создание и обеспечение функционирования рыночного саморегулирующегося механизма смены неэффективных собственников в проблемных кредитных организациях и организациях, являющихся должниками банков;

—        формирование рынка долгов кредитных организаций;

—        оказание содействия Правительству РФ в проведении политики, направленной на развитие кредитных организаций, и т.д.

Помимо АРКО, представляется необходимым создать специальный государственный орган, нацеленный на разработку и проведение кредитной и инвестиционной политики Правительства и осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций (Государственный комитет по инвестиционной и кредитной политике и надзору за банковской деятельностью)

Этот орган, функционируя в тесном взаимодействии с Банком России, должен курировать деятельность АРКО и решать следующие основные задачи:

—        классификация кредитных организаций на соответствующие группы по степени их платежеспособности, устойчивости к кризисным явлениям, по категориям проблемности, размерам капитала, специализации на рынке банковских услуг и т.п.;

—        проведение государственной политики по предупреждению банкротства кредитных организаций;

—        выработка механизмов санации кредитных организаций, способных продолжать осуществление банковской деятельности;

—        содействие целевой переориентации деятельности кредитных организаций в реальный сектор экономики, обеспечение отраслевой ориентации банков;

—        содействие в возврате денежных средств ликвидируемых кредитных организаций из-за рубежа, а также имущества и денежных средств, необоснованно выведенных за пределы баланса кредитных организаций и переданных в собственность других юридических лиц;

—        содействие в привлечении иностранного капитала для оздоровления банковской системы России;

—        осуществление надзора за банковской деятельностью;

— систематическое обеспечение Правительства РФ информацией о состоянии дел в банковской системе РФ, а также разработка для Правительства РФ экспертных заключений, касающихся состояния процесса реструктуризации кредитных организаций и финансового оздоровления банковской системы, и т.д.

Особо подчеркнем, что воздействие на кредитные организации должно осуществляться преимущественно экономическими, а не административными методами.

Здесь необходимо сделать небольшое отступление в область теории и пояснить позицию авторов, так как они могут быть обвинены в непоследовательности.

Выше утверждалось, что существует четвертая, «денежная» власть и она должна быть независимой от других ветвей власти. Наряду с этим был выдвинут и обоснован тезис о необходимости полисубъектного состава верхнего уровни банковской системы, т.е. о существовании помимо Центробанка и наряду с ним других государственных органов управления банковской системой.

Теперь же говорится о необходимости правительственного влияния на кредитную политику и развитие банковской системы. Может показаться, что мы призываем исполнительную власть некоторым образом ограничить самостоятельность и независимость четвертой, «денежной» власти и, следовательно, противоречим одному из своих же тезисов.

На самом деле противоречия в данном случае нет. Чтобы в этом убедиться, необходимо вспомнить, что денежная власть исторически «отпочковалась» от исполнительной власти и является производной от нее. Несмотря на существующее коренное юридическое различие в объектах управления (исполнительная власть управляет государственными финансами, а денежная власть управляет частными денежными средствами), и в том, и в другом случае объектом управления являются прежде всего деньги.

Четкую юридическую границу между государственными финансами и частными средствами провести во многих случаях довольно трудно. В данном случае имеется в виду, что, с одной стороны, частные денежные средства с определенного момента (например, с момента возникновения обязанности уплатить соответствующие налоги) юридически становятся государственными финансами, т.е. государственной собственностью, с другой стороны, бюджетные средства с момента, например, выдачи льготного кредита сельскому товаропроизводителю становятся частной собственностью. И в том, и в другом случае соответствующие органы имеют дело с денежными средствами.

Таким образом, функции, выполняемые денежной и исполнительной властями, внутренне довольно близки и нередко пересекаются, что предполагает их неразрывную взаимосвязь и взаимообусловленность.

Следовательно, чтобы эффективно выполнять и те и другие функции, исполнительная и денежная власти должны, во-первых, работать согласованно и во взаимодействии друг с другом, во-вторых, иметь возможность оказывать друг на друга активное влияние, с тем чтобы, принимая во внимание происходящие в стране экономические процессы, разрабатывать и проводить единую денежно- кредитную политику.

Напомним яркий афоризм одного из последователей Монтескье, деятеля революционной эпохи Мунье: «Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга» .

Сейчас же в осуществлении функции выработки и реализации единой денежно-кредитной политики наблюдается существенный перекос в сторону Банка России. Правительство же, по существу, лишено реальных рычагов влияния. В связи с этим, если один из государственных органов управления банковской системой России, существующий наряду с Банком России, будет испытывать на себе правительственное влияние или же будет создан прямо как орган правительства, то существующий перекос будет устранен, что окажет положительное влияние на эффективность государственной экономической политики .

Примечательно, что идея усиления взаимодействия властей в деле возрождения банковской системы России в последнее время все больше практически воплощается в жизнь. Так, одобренный Советом директоров Банка России 17 ноября 1998 г. и Президиумом Правительства РФ 21 ноября 1998 г. документ «О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации» довольно четко определяет основные направления неотложных действий Банка России, законодательной и исполнительной власти по реструктуризации и восстановлению банковской системы страны .