Государственный и муниципальный долг

Государственная ценная бумага. Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг

Для начала важно отметить, что выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг - это одна из форм долговых обязательств, государственного или муниципального займа.

В данном аспекте долговые обязательства, основанные на выпуске РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями ценных бумаг, разделяются на следующие основные виды:

1) в зависимости от места размещения займа: внутренние и внешние;

2) в зависимости от статуса заемщика:

- займы, которые размещены федеральными органами либо центральными органами управления субъектов РФ;

- займы, которые размещены органами местного самоуправления;

3) в зависимости от характера обращения:

- рыночные ценные бумаги - это такие ценные бумаги, которые способны к свободному обращению (купле-продаже) на биржевых и внебиржевых рынках.

Большая часть рыночных ценных бумаг - это казначейские векселя и облигации;

- нерыночные ценные бумаги - это такие ценные бумаги, которые не способны к свободному обращению (купле-продаже) на биржевых и внебиржевых рынках, не могут свободно отчуждаться владельцами третьим лицам и не могут быть способом обеспечения кредитных обязательств. К таким ценным бумагам следует отнести сберегательные сертификаты и облигации, выигрышные займы и др.;

4) в зависимости от обеспечения долговых обязательств: закладные и беззакладные;

5) в зависимости от характера выплачиваемого дохода: выигрышные займы, процентные займы и займы с нулевым купоном;

6) в зависимости от метода определения дохода: долговые обязательства с твердым доходом и долговые обязательства с плавающим доходом;

7) в зависимости от обязательности соблюдения сроков погашения долговых обязательств: займы с правом досрочного погашения и займы без права досрочного погашения.

Государственная или муниципальная ценная бумага - это ценная бумага, эмитентом которой является государство или муниципальное образование; это один из видов долговых бумаг, удостоверяющих отношения займа, в которых должником является орган государственной власти РФ, субъекта РФ либо орган местного самоуправления. При этом все государственные ценные бумаги можно условно разделить на два основных вида:

- казначейские ценные бумаги - это непосредственные (прямые) ценные бумаги, выпускаемые Правительством РФ (главой органов исполнительной власти субъекта РФ);

- гарантированные ценные бумаги - это ценные бумаги, выпускаемые отраслевыми исполнительными органами государственной власти - министерствами, ведомствами РФ (субъектов РФ) и обеспечиваемые гарантией Правительства РФ (главой органов исполнительной власти субъекта РФ).

Применительно к федеральным государственным ценным бумагам проводится следующая классификация: государственные краткосрочные бескупонные облигации, облигации федерального займа с переменным купонным доходом, облигации государственного сберегательного займа, облигации внутреннего государственного валютного займа, золотые сертификаты.

Для выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг эмитентом должно быть принято решение о размещении данных ценных бумаг. Согласно подп. 1 п. 1 комментируемой статьи БК РФ в роли эмитента при выпуске федеральных ценных бумаг выступает Правительство РФ, при выпуске государственных ценных бумаг субъектов РФ - глава органов исполнительной власти субъектов РФ, при выпуске муниципальных ценных бумаг - органы местного самоуправления.

При принятии решения о размещении государственных и муниципальных ценных бумаг, при определении их качественных и количественных характеристик принимаются во внимание два показателя:

- предельный объем дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета;

- предельный объем государственного или муниципального долга.

Данные показатели, как было указано ранее, содержатся в законе (ином нормативном акте) о бюджете на предстоящий финансовый год, в Программе государственных внутренних заимствований, а также применительно к федеральным ценным бумагам - в Программе внешних заимствований РФ. Однако Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг детализирует перечень подобных показателей, называя предельный объем заемных средств, направляемых РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня.

Подпункт 2 п. 1 комментируемой статьи БК РФ содержит отсылочную норму, согласно которой в целях принятия оптимального решения о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг следует обратиться к Закону об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии со ст. 8 данного закона Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг в форме нормативно-правового акта. Однако в ст. 2 указанного ранее закона установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг РФ является уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти - Министерство финансов РФ.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг должны содержать следующие сведения:

- вид ценных бумаг;

- форма выпуска ценных бумаг;

- срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные - до 1 года, среднесрочные - от 1 года до 5 лет, долгосрочные - от 5 до 30 лет));

- валюта как форма выражения долговых обязательств (валюта РФ, иностранная валюта, оговорка об использовании условных денежных единиц либо драгоценных металлов);

- особенности исполнения долговых обязательств, которые предоставляют владельцу ценной бумаги право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

- ограничения (если есть) оборотоспособности ценных бумаг, а также ограничения по кругу лиц, которым такие ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

Помимо Генеральных условий эмиссии, существуют также условия эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг:

1) минимальный и максимальный сроки (продолжительность) обращения данного вида государственных или муниципальных ценных бумаг. Отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь различные сроки обращения;

2) номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;

3) порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг;

4) порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами;

5) размер дохода или порядок его расчета;

6) иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения долговых обязательств РФ, субъектов РФ или муниципальных образований по государственным или муниципальным ценным бумагам.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ установлена обязательность государственной регистрации в Министерстве финансов РФ (уполномоченный Правительством РФ эмитент федеральных ценных бумаг) условий эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг. Данная норма направлена на обеспечение законности эмиссии и обращения ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг и подробно детализирована в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Так, согласно ст. 9 указанного Закона условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, помимо общих условий эмиссии, должны также содержать следующие сведения:

1) о бюджете заемщика (субъекта РФ или муниципального образования) на год выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг с разбивкой на бюджет развития и текущий бюджет. Бюджет развития - это средства, предназначенные для содержания и развития инвестиционной и инновационной деятельности, а также для расширения производства. Текущий бюджет - это средства, предназначенные для проведения текущих мероприятий, проведения капитального ремонта, а также иные средства, не включенные в бюджет развития;

2) о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг (долга субъекта РФ либо муниципального долга);

3) об исполнении бюджета заемщика (бюджета субъекта РФ или местного бюджета) за последние три завершенных финансовых года.

Согласно ст. 9 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг условия эмиссии ценных бумаг РФ подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти, отвечающем за составление и исполнение федерального бюджета - в Министерстве финансов РФ. Порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг, также определяется Министерством финансов РФ.

В соответствии со ст. 10 названного Закона Министерство финансов РФ вправе отказать в государственной регистрации, предоставив мотивированное объяснение причин отказа. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован заинтересованным эмитентом в судебном порядке. Основаниями для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг могут служить:

- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ о ценных бумагах;

- несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг требованиям законодательства РФ, а также иным нормативно-правовым актам РФ;

- нарушение эмитентом норм и предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи БК РФ в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг должны также содержаться сведения о правилах выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, правилах исполнения данного вида долговых обязательств. Так, согласно п. 2 ст. 2 названного закона направления использования денежных средств, привлеченных в результате размещения государственных и муниципальных ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливаются самостоятельно Правительством РФ - в федеральном законе, органами государственной власти субъектов РФ - в законах субъектов РФ, органами местного самоуправления - в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Согласно ст. 5 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг могут предприниматься различные способы выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг. Во-первых, в рамках одного выпуска могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Во-вторых, может быть произведено деление одного выпуска на транши. Транш - это часть ценных бумаг одного выпуска, размещаемая в рамках общего объема этого выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг этого же выпуска, не совпадающую с датой первоначального размещения.

Исполнение обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по государственным и муниципальным ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями их выпуска за счет средств федеральной казны, государственной казны субъектов РФ и муниципальной казны в соответствии с Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и законом (иным нормативным правовым актов) о бюджете на предстоящий финансовый год. Исполнение может производиться путем предоставления денежных средств или иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости ценной бумаги или иных имущественных прав. Погашение государственных и муниципальных ценных бумаг может быть досрочным, а может производиться в сроки, установленные условиями эмиссии.

Долговые обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, основанные на выпуске государственных и муниципальных ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ, т.е. в рублях. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях лишь в качестве оговорки, на основании которой определяется величина платежа по государственным и муниципальным ценным бумагам. Если же указанные долговые обязательства РФ, субъектов РФ составляют внешний долг, тогда они должны быть выражены в иностранной валюте. В данном случае также может содержаться оговорка об использовании условных денежных единиц или драгоценных металлов.