Планирование как конституционно-правовой институт

Конституционное оформление плановой деятельности в государствах Европы

В силу этого плановая деятельность государства в условиях рыночной экономики получает конституционное оформление во многих государствах Европы в качестве важнейшего института.

Для планирования как конституционно-правового института принципиально важно закрепление в Основном законе юридически определенной общественной цели. Так, ст. 131 Конституции Испании устанавливает, что государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных нужд для обеспечения равномерного и гармоничного развития районов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также его наиболее справедливого распределения.

Отметим также, что в Конституции Испании (ч. 2 ст. 131) в самой общей форме обозначена и "технология государственного планирования". Правительство разрабатывает проекты планов в соответствии с предложениями, направляемыми региональными автономными объединениями, а также с помощью и при сотрудничестве с профсоюзными, другими профессиональными, предпринимательскими и экономическими организациями.

С этой целью создается Совет, состав и функции которого определяются законом.

В Основном Законе ФРГ (Раздел VNte. Общие задачи Федерации и земель. Введен Законом от 12 мая 1969 г.) более детально определяется механизм планирования реализации наиболее важных задач, общих для Федерации и земель.

В качестве предмета "общего основополагающего использования" (терминология Основного Закона. Ст. 91а, 91b) устанавливаются:

1)        расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них (в редакции Закона от 31 июля 1970 г.);

2)        улучшение региональной экономической структуры;

3)        улучшение аграрной структуры и береговой линии (ст. 91а, п. 1).

В следующей статье (91b) в качестве предмета федерального планирования определяются образование, а также учреждения и проекты в сфере научных исследований, значение которых выходит за национальные рамки.

Цели плановой и хозяйственной деятельности в экономике

Помимо конституционно определенных общих задач предусматривается допустимость установления и других, а также возможность правового регулирования таких задач посредством федерального закона: "Более точно общие задачи определяются федеральным законом с одобрения Бундесрата. Этот закон должен содержать общие принципы их решения" (ст. 91а, п. 2).

Федеральный закон определяет не только общие задачи планирования, но и "...процедуру и организацию основополагающего планирования" (ст. 91а, п. 3). Включение в этот процесс какого-либо мероприятия потребует одобрения земли, на которой оно будет осуществляться.

Как известно, в механизме социалистического планирования решению конкретных планово-экономических задач, связанных с развитием отраслей, территорий, то есть "общих задач", предшествовала разработка баланса народного хозяйства, материальных, трудовых, финансовых и иных балансов. Характерно, что в Основном Законе ФРГ (ст. 109 в редакции законов от 8 июня 1967 г. и 12 мая 1969 г.) предусматривается балансирование экономического развития страны и межотраслевое согласование разноуровневых задач и интересов. Федерации и землям предписывается "...учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования единого экономического баланса страны" (ст. 109, п. 2). В части 4 ст. 109 предусматриваются формы защиты, которые могут устанавливаться федеральным законом во избежание нарушения общего экономического баланса.

Таким образом, в Основном Законе ФРГ четко прослеживается конституционно-правовая связь бюджета - планирования - межотраслевого баланса, составляющих в своей совокупности прочную публично-правовую основу планомерного развития экономики ФРГ. Об осуществлении общих задач Федерации и земель должны быть проинформированы Федеральное правительство и Бундесрат по их требованию (ст. 91а, ч. 5).

Согласно Конституции Португальской Республики (ст. 80 "е") одним из основополагающих принципов экономической организации общества является "демократическое планирование социально-экономического развития". В соответствии с указанным принципом в качестве первоочередной обязанности государства (ст. 81 "i") определяется обязанность "создавать юридические и технические структуры, необходимые для демократического планирования социально-экономического развития".

Определению юридического механизма разработки и выполнения планов посвящен раздел II "Планы" Конституции. В нем детально определяются цели планирования. В ст. 90, в частности, указывается, что планы экономического и социального развития нацелены на стимулирование экономического роста, гармонизированного и целостного развития секторов и областей, справедливого распределения между лицами и областями национального продукта, координации экономической политики с социальной и политикой в области образования и культуры, защиты сельской округи, сохранения экономического равновесия, охраны окружающей среды и качества жизни португальского народа.

Национальные планы в Португальской Республике разрабатываются в соответствии с законами об основных избранных направлениях, с возможностью включения специальных программ территориального или отраслевого характера. В соответствии с ч. 2 ст. 91 Конституции законопредложения об основных избранных направлениях сопровождаются докладами, в которых содержится их обоснование. Выполнение планов должно осуществляться децентрализованно, по отраслям и областям, без ущерба для их координации Правительством.

В разработке предложений об основных избранных направлениях и планах экономического и социального развития участвует Экономический и социальный совет - консультативный и согласительный орган в сфере экономической и социальной политики Португальской Республики.

Закон определяет состав Экономического и социального совета, членами которого, в частности, являются представители Правительства, организаций, выступающих от имени трудящихся, организаций, выступающих от имени лиц, занимающихся различными видами экономической деятельности, автономных областей и местных органов власти. Закон определяет организацию и деятельность Экономического и социального совета, а также статус его членов.

Согласно ст. 34 Конституции Французской Республики "программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства". Так же, как и Конституция Португалии, Конституция Франции предусматривает учреждение Экономического и социального совета. Состав Экономического и социального совета и порядок его деятельности устанавливаются органическим законом (ст. 71). Совет может консультировать Правительство по любой проблеме экономического или социального характера. На его заключение представляется любой план или программный законопроект по этим проблемам (ст. 70).

Действующая Конституция Турецкой Республики (от 18 октября 1982 г.) обязывает государство планировать экономическое, социальное и культурное развитие страны. Вопросам планирования посвящен раздел 2 части 4 Конституции. Планирование, согласно Конституции, должно обеспечивать быстрое сбалансированное и гармоничное развитие промышленности и сельского хозяйства по всей стране, эффективное использование национальных ресурсов на основе всестороннего анализа и оценки, а также создание необходимой организации для этой цели.

В Конституции (ст. 166) в общей форме определяются цели и содержание плана экономического развития. В план включаются меры, предусматривающие укрепление национального процветания и производства, обеспечение стабильности в ценах и балансах во внешнеторговых сделках, поддержание инвестиций и их использование; при осуществлении инвестиций учитываются общественные интересы и потребности, определяется цель эффективного использования ресурсов. Предпринимательская деятельность в Турции также осуществляется в соответствии с государственным планом.

Процедура и принципы подготовки плана экономического развития, его одобрение Великим Национальном Собранием Турции, выполнение и пересмотры, а также предотвращение поправок, нарушающих единство плана, регулируются в Турции специальным законом.

Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации предусматривает такой аспект деятельности государства в области планирования, как его обязанность осуществлять "пространственное планирование" (раздел 4 "Окружающая среда и пространственное планирование"). Публичная цель такого планирования - стремление государства "к уравновешенному на продолжительное время соотношению между природой и ее способностью к обновлению, с одной стороны, и нагрузкой на нее со стороны человека - с другой".

Согласно ст. 75 Конституции Союз устанавливает принципы пространственного планирования, а его осуществление возлагается на кантоны и служит целесообразному и экономичному использованию земли и упорядоченному заселению страны. Союз поощряет и координирует усилия кантонов в сфере пространственного планирования и сотрудничает с кантонами. Как Союз, так и кантоны обязаны при выполнении любых своих задач учитывать требования пространственного планирования.

В Конституции Итальянской Республики (ст. 41) содержатся важные положения о государственном программировании. В ст. 41 предусматривается, что "закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях".

Как видно, конституции многих западноевропейских стран, определяя основные механизмы государственного регулирования экономических отношений, не исключают из этой системы государственное планирование.

Единственным современным государством Восточной Европы, где сохраняется планирование экономики, имевшее место и в период социалистических общественных отношений, является Венгрия. "Экономика Венгрии, - говорится в ее Основном законе (§ 9, п. 1), - представляет собой такое рыночное хозяйство, в котором общественная собственность и частная собственность равноправны и пользуются равной защитой". В Конституции Венгрии вместе с тем устанавливается, что собственность венгерского государства есть национальное достояние. Столь высокий статус государственной собственности создает все необходимые условия для конституционного закрепления института планирования развития венгерской экономики.

Государственное Собрание Венгрии, являясь выразителем суверенитета венгерского народа, определяет социально-экономический план страны (§ 19, п. 3 "с"). Правительство Венгерской Республики обеспечивает разработку социально-экономических планов, принимает меры по их осуществлению (§ 35, п. 1 "е").

Конституции других восточноевропейских государств и стран - участниц СНГ не содержат каких-либо указаний о государственном планировании, относя его к одному из главных элементов сломленной социалистической административной системы. Время и события показывают, что это глубоко ошибочный подход к оценке государственного планирования.