Источники муниципального права

Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления и подзаконные акты

К источникам муниципального права относятся Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., (вступающий в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2009 г.) и Закон от 28 августа 1995 г. Их соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых за- конов , систематизированного акта и тематических законов.

Источниками муниципального права является ряд законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в их числе Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).

На регулирование отношений в сфере местного самоуправления направлен ряд отдельных положений кодексов: ГК, БК, УК, НК, ТК, КоАП, земельного, водного, лесного кодексов. К числу источников относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и целый ряд иных законов, так или иначе затрагивающих различные сферы муниципальных отношений. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».

В числе федеральных источников муниципального права находятся также подзаконные акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ . Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно- коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

Правовое регулирование в сфере местного самоуправления относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). В этой связи к числу источников муниципального права относятся нормативные акты субъектов федерации. В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов федерации лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, по вопросам местного самоуправления, законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.). Примером могут служить Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 15.02.2006) «Устав города Москвы», Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 31.05.2006) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Третий уровень правового регулирования муниципальных отношений составляют нормативные акты местного самоуправления.  Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) — это решение по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, обладающее качествами формального закрепления, обязательного исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. К муниципальным правовым актам относятся: уставы муниципальных образований, постановления коллегиальных представительных органов, распоряжения глав муниципальных образований и другие нормативные и индивидуальные акты.

Из нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Примером может быть Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г. В частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) .

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Важным источником муниципального права являются Постановления Конституционного Суда РФ и высказанные в них правовые позиции.