Основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление как основа конституционного строя. Децентрализация и местное самоуправление

Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных принципов, закрепляемых в главе 1 Конституции РФ, устанавливающих юридическую модель общества, государства, национального права.

Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: института гражданского общества, института правового положения личности, института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления.

Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

—        конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность муниципальных образований, определяющий нормативную политику правотворческих органов и деятельность правоприменителей в сфере местного самоуправления;

—        коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

—        социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

—        правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

—        реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления,

—        обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ);

—        позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ);

—        создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопро- сов.

Децентрализация и местное самоуправление

Децентрализация — это способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.

Децентрализацию сравнивают с деконцентрацией. Так, Г. Брэбан указывает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, т.е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферийные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному коллективу или общественному учреждению.

Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране необходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. В их числе:

1.         Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления — муниципальное образование. По общему правилу, они создаются на всех населенных территориях всех субъектов Федерации. В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ по делу об Уставе (Основном законе) Курской области, население поселений, как и население сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления.

Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации территориально и организационно обеспечивают осуществление публичной власти — местное самоуправление жителей.

2.         Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Устав муниципального образования комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего населения. Уставы принимаются представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, в силу того, что государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления. В зависимости от сферы осуществления местного самоуправления выделяют учредительные, компетенционные, организационные и территориальные пределы.

3.         Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Данный принцип распространяется на любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для государственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправления и назначения муниципальных должностных лиц.

Однако следует отметить, что данный принцип, как общее правило, имеет свои исключения. Так, статьей 37 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривается, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению высшего должностного лица (главы) соответствующего субъекта РФ. Контракт с Главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления Главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако законом заложены гарантии и указанные действия органов государственной власти основываются на судебных решениях (статьи 73, 74 Закона 2003 г.).

4.         Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов федерации вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). При этом их полномочия ограничены, они не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

5.         Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан для муниципальных органов, должностных лиц в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

6.         Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления, а также установленные правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

7.         Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Данные принципы обеспечивают децентрализацию местного самоуправления в общегосударственном масштабе мерами конституционно-правового регулирования.