Понятие муниципального права

Муниципальное право как отрасль права. Предмет и метод муниципального права

Выбор термина «муниципальное право» во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления — «муниципальное образование».

Термин «муниципальное право» имеет несколько значений. Он может употребляться в различных аспектах:

1.         как отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующую определенную сферу общественных отношений в сфере местного самоуправления ;

2.         как отрасль российского законодательства — внешняя форма выражения права, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих самостоятельное, «специализированное» место в единой системе российского законодательства ;

3.         как правовая наука система знаний, раскрывающих закономерности и особенности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

4.         как учебная дисциплина, изучение которой является обязательным в соответствии с Государственным образовательным стандартом, представляющая собой совокупность правовых норм регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и систему знаний, раскрывающих сущность и особенности развития и правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.

Отрасль права — это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом правового регулирования и охватывающее комплексы однородных общественных отношений.  В качестве характеристики отрасли права также рассматривается наличие системы (целостности) отрасли.  Такого подхода придерживается Ю.А. Тихомиров, по его мнению «отрасли права отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т.е. кругом общественных отношений, методами правового регулирования, кругом источников и структурой нормативного массива.  Ряд авторов к отличительным признакам отрасли права относят только предмет и метод.

Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Материальное основой формирования муниципального права является местное самоуправление. Возрождение и развитие в современной России местного самоуправления на качественно новой основе стало основой формирования муниципального права. Важными факторами формирования муниципального права в Российской Федерации являются преемственность традиций местного самоуправления и особенности его конституционного статуса в России.

В последнее время в научной литературе вопросам муниципального права уделяется значительное внимание, проводятся комплексные исследования данной отрасли как целостной системы, обладающей своей специфической структурой.  В некоторых работах проводится сравнительный анализ муниципального права как системы законодательства, комплексной отрасли права и подотрасли конституционного права. Есть основания констатировать, что муниципальное право как отрасль права обладает собственным кругом источников права, главным из которых является Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., существует собственное муниципальное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы местного самоуправления, материальной основой отрасли является местное самоуправление как демократический институт, основа конституционного строя, форма организации власти.

Предмет муниципального права

В учебной литературе существуют разные подходы к определению предмета муниципального права:

•          общественные отношения в системе местного самоуправления ;

•          общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления ;

•          удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями ;

•          муниципальное строительство или муниципальное устройство.

При этом выделяют как предмет регулирования:

—        организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структуру органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности);

—        порядок деятельности органов местного самоуправления;

—        порядок деятельности органов территориального общественного самоуправления;

—        положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Среди них выделяются отношения, возникающие:

—        в процессе осуществления принадлежащей народу власти путем использования форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления;

—        в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

—        в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

—        в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;

—        по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним, договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;

—        связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;

—        вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

—        связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка. Нужно сказать, что местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права, в числе которых конституционное, гражданское, налоговое, бюджетное, избирательное, социальное, земельное право и т.д. Они, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают под действие норм муниципального права и становятся объектом воздействия норм муниципального права. В этой связи муниципальное право как отрасль права имеет межотраслевой характер (подробнее см. п. 2.4).

Метод муниципального права

Как и каждая профилирующая отрасль, муниципальное право имеет свой метод правового регулирования. Имея комплексный характер, муниципального право восприняло методы, используемые в смежных с ним отраслях права. Нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового права в той или иной мере регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправления. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом, для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Муниципальное право выполняет свою регулятивную роль разными способами и использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Едва ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. К примеру, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, закрепляется с помощью тех же правовых средств, что и статус субъектов федерации.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования (правового воздействия). В теории государства и права выделяются три способа правового регулирования :

—        дозволение — предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий;

—        запрещение — возложение на лицо обязанности воздержаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий;

—        обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

В муниципальном праве дозволения используются преимущественно при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывание используется для определения компетенции органов местного самоуправления. На основе запретов строятся взаимоотношения государства и местного самоуправления, государственное гарантирование местного самоуправления, его самостоятельности.

Доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Императивно определяются основные параметры местного самоуправления. Примером могут служить нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворчеству самих органов местного самоуправления, на началах императивности строится ответственность их и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Диспозитивный метод используется, в первую очередь, при закреплении статуса местного населения. Его суть заключается в том, что законодателем очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта, в которых он сам избирает линию своего поведения. Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным и предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых является открытым. Так Федеральный закон о местном самоуправлении от 2003 г.  расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Выбор же определенной модели осуществляется населением муниципального образования.

Выделяется также в муниципальном праве метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Авторы выделяют метод рекомендательного регулирования.  В муниципальном праве (как и в конституционном, административном праве) имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает и подчеркивает самостоятельность местного самоуправления.

Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.

Нормы муниципального права, направляя нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также является обстоятельством, характеризующим муниципальное право как самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование,  включающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права.

Целостность муниципального права обеспечивается, прежде всего, наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления.