ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Уровни правового регулирования оперативно-розыскной деятельности

Уровни правового регулирования целесообразно рассматривать в зависимости от юридической силы нормативного акта, пределов его действия и специфики той группы общественных отношений, которые они регулируют.

Международный уровень. Россия, получив официальный статус члена Совета Европы , взяла на себя обязательство по приведению национального законодательства в соответствие с европейскими правовыми принципами и стандартами. Это касается прежде всего определения более совершенных правовых, организационных средств и способов усиления защиты прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве.

Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплено, что Россия, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

В связи с тем, что Российская Федерация является субъектом международного права, существенно возрастает значение ее межгосударственного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Это обусловило заключение Россией целого ряда межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров, подписание различных соглашений, конвенций, пактов, которые затрагивают межгосударственные отношения в сфере взаимодействия оперативно-розыскных органов.

В последние годы подписан ряд международно-правовых документов: Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН (2001 г.); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.); Конвенция ООН против коррупции (2003 г.); Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (2003 г.) и др. Ряд документов регламентируют взаимодействие государств — участников СНГ: Соглашение Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД (1998 г.); Положение об Антитеррористическом центре государств — участников СНГ, утв. решением Совета глав государств — участников СНГ (2000 г.), и др.

В настоящее время усиливается влияние международного права на конституционное право. Международное право в значительной мере определяет содержание конституционного права, а именно норм о правах человека. Соответственно конституции многих стран, в том числе России, провозглашают, что права человека определяются в соответствии с международным правом . Поскольку ОРД располагает многочисленным арсеналом сил и средств, которые могут затрагивать права и свободы человека и гражданина, нормы международного права являются для нее основополагающими.

Конституционный уровень правового регулирования составляет исходную правовую базу для дальнейшего развития и регулирования непосредственного объекта оперативно-розыскных отношений. Высшая юридическая сущность Конституции РФ на данном уровне проявляется двояким образом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных нормативных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются предусмотренными Конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать Конституцию РФ как основной источник права в системе нормативно-юридического регулирования общественных отношений в государстве.

Статья 1 Конституции РФ, провозглашая Россию демократическим федеративным правовым государством, тем самым утверждает обоснованный юридической наукой принцип обязательности нормативного регулирования любой деятельности. Отсюда вытекает необходимость открытой законодательной регламентации ОРД как одной из форм государственной правоохранительной функции.

Статьями 17—64 гл. 2 Конституции РФ определяются основные права и свободы гражданина. В частности, согласно ч. 2 ст. 23 каждый гражданин имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров. Статья 25 гарантирует неприкосновенность жилища. Ограничение этих прав допускается только на основании судебного решения, причем только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

При правовом регулировании оперативно-розыскной функции борьбы с преступностью данные конституционные нормы определяют ее границы, правовое поле действия. В частности, они ограничивают возможность вторжения в личную жизнь и хозяйственную деятельность граждан рамками их противоправного поведения, предоставляют им право обжалования действий субъектов ОРД, нарушивших эти конституционные права, и каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46).

Статья 8 Конституции РФ гарантирует обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, свободы экономической деятельности (ч. 1), а также равной защиты частной, муниципальной и государственной собственности (ч. 2). Это положение формирует новый взгляд на экономику и общественные отношения, складывающиеся в ней. Теперь они рассматриваются не как базисные и надстроечные, где первые определяли поведение и поступки вторых, а выступают как комплексные, сочетающие инициативную реализацию прав человека и гражданина на любую не запрещенную законом экономическую деятельность (ч. 1 ст. 34).

Данные конституционные положения частично получили развитие в уголовном, административном и уголовно-процессуальном законодательстве, особенно в части декриминализации и криминализации хозяйственных правонарушений, и являются определяющими для регламентации ОРД в борьбе с экономической и организованной преступностью.

Таким образом, конституционный уровень правового регулирования оперативно-розыскной деятельности создает исходную правовую базу для определения направленности и границ последующего ее развития по регулированию, в свою очередь, непосредственного объекта оперативно-розыскных отношений.

Законодательный уровень правового регулирования затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (при необходимости с отсылкой к дополнительным правовым актам). Нормы федеральных законов при определении стратегии уголовной политики, основных задач, направлений, методов и форм борьбы с правонарушениями и криминальными проявлениями оказывают опосредованное влияние на правовую основу ОРД. В то же время они содержат важнейшие положения, непосредственно регламентирующие применение оперативно- розыскных мер борьбы с преступностью.

Слово «закон» в русском языке означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действий». В юридическом смысле под словом «закон» понимают правило, постановление высшей власти .

На данном уровне разрабатываются законы, в том числе кодифицированные, т.е. кодексы РФ. В настоящее время общественные отношения в области ОРД регулируют более 20 законодательных актов .

Нормы федеральных законов определяют стратегию уголовной политики, основные задачи, компетенцию оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью, направления, формы и методы борьбы с криминальными проявлениями. В них могут содержаться важнейшие положения, регламентирующие оперативно-розыскные меры борьбы с преступностью. Среди законов данного уровня ключевым является Закон об ОРД, поскольку его нормы определяют содержание этой деятельности и закрепляют систему гарантий законности при проведении ОРМ.

В России множество законов, в той или иной степени влияющих на содержание правовой основы ОРД. Однако определяющую роль в этом аспекте играют УК РФ и УПК РФ.

УК РФ раскрывает понятие преступления, перечисляет общественно опасные деяния, позволяет осуществлять поиск признаков преступления в действиях (бездействии) лица, что составляет суть некоторых задач ОРД. Вместе с тем он содержит ряд правовых норм, реализация которых происходит и в оперативно-розыскной деятельности (ст. 37—39, 41, 42 — о необходимой обороне, причинении вреда, крайней необходимости, обоснованном риске, об исполнении приказа или распоряжения и др.)

Например, ст. 37 УК РФ гласит, что лицо, находящееся в состоянии необходимой обороны, может быть освобождено от уголовной ответственности. В подобном положении часто оказываются штатные сотрудники оперативных аппаратов и конфиденциальные сотрудники при выполнении ими оперативно-розыскных задач.

Весьма актуальным для ОРД остается и вопрос использования института крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) по отношению к конфиденциальным сотрудникам, внедренным в криминальные группы.

В борьбе с опасными криминальными проявлениями оперативные сотрудники действуют в условиях оправданного профессионального риска (ст. 41, 42 УК РФ). Аналогичное значение имеют и уголовно-правовые нормы о ненаказуемости обнаруженного преступного умысла, о добровольном отказе от доведения преступления до конца и др.

Уголовно-процессуальное законодательство, систематизированное в УПК РФ, регулирует общественные отношения в сфере уголовного судопроизводства в части предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и изобличения преступников. Так, ч. 4 ст. 157 УПК РФ обязывает органы дознания в случае необнаружения лица, совершившего преступление, принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления, уведомляя следователя об их результатах. В данном случае возникает государственная необходимость и целесообразность осуществления оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших, а также для принятия мер по предупреждению и пресечению преступных деяний.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен в пределах своей компетенции давать органу дознания письменные поручения о проведении оперативно- розыскных мероприятий.

Наиболее очевидна связь ОРД с процессуальной деятельностью в процессе документирования противоправных действий. На данном этапе выявляются фактические данные — носители доказательственной информации, происходит их фиксация и последующее использование в доказывании в соответствии с уголовно-процессуальными требованиями, предъявляемыми к доказательствам (ст. 73, 74 УПК РФ). В этом отношении документирование во многом сходно с процессуальным доказыванием.

Как показывает анализ практики, из обстоятельств, перечисленных в ст. 73 УПК РФ, наиболее часто предметом документирования до возбуждения уголовного дела служат: время, место, способ и другие признаки объективной стороны состава преступления; виновность конкретных лиц в совершении преступления; характер и размер ущерба, причиненного преступлением.

Кроме названных законов, необходимо перечислить и другие нормативные акты, регулирующие сферу ОРД:

—        УИК РФ в ст. 84 закрепил право осуществления ОРД оперативными аппаратами Минюста России в исправительных учреждениях;

—        Таможенный кодекс РФ в ст. 224 закрепил право таможенных органов на осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях решения возложенных на них задач;

—        Закон РФ «О милиции» в ст. 11 закрепил право милиции на осуществление оперативно-розыскных мер для выполнения возложенных на нее обязанностей;

—        Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в ст. 6 определил порядок сбора сведений о гражданах, обращающихся в ОВД за разрешением на частную детективную и охранную деятельность;

—        Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» в ст. 5 относит сведения в области ОРД к государственной тайне;

—        Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в ст. 30 к числу полномочий пограничных войск относит и проведение ОРД;

—        Закон об органах ФСБ основными направлениями деятельности органов ФСБ определил контрразведывательную, разведывательную деятельность и ОРД;

—        Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» в ст. 2 определил сущность разведывательной деятельности как разновидности ОРД, которая заключается в добывании и обработке разведывательной информации о планах, возможностях и действиях иностранных государств, затрагивающих интересы Российской Федерации.

Два последних рассмотренных уровня правового регулирования общественных отношений в ОРД образуют единую систему ее законодательного регулирования, которая неуклонно расширяется, имеет открытый характер и может пополняться новыми законодательными актами.

Крайне важно отметить, что в России происходит неуклонное расширение сферы применения закона. Его воздействие становится все более ощутимым в такой области, как ОРД правоохранительных органов и спецслужб.

Подзаконный уровень правового регулирования охватывает самые разнообразные нормативные акты, которые по юридической силе можно разделить на соответствующие подуровни: а) акты законодательной и исполнительной власти (указы, распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты палат Федерального Собрания РФ); б) акты ведомственного и межведомственного характера; акты органов местного самоуправления.

Указы и распоряжения Президента РФ в большей части касаются решения текущих, организационных и процедурных вопросов.

Первую группу составляют указы Президента РФ, содержащие нормы общего характера:

—        от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Пере- ченя сведений, отнесенных к государственной тайне»;

—        от 1 сентября 1995 г. № 891 «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств» и др.

Во вторую группу входят нормативные правовые акты, касающиеся деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти — субъектов ОРД:

—        Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927;

—        Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960, и др.

Третью группу составляют акты, касающиеся стратегических вопросов развития государства:

—        Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24;

—        Доктрина информационной безопасности России, утв. Указом Президента РФ от 3 сентября 2000 г. № Пр-1895, и др.

Масштабность и широта функций и полномочий Правительства РФ предопределяет природу, признаки и виды издаваемых им актов. Акты Правительства РФ: а) подза- конны; б) обязательны к исполнению на всей территории Федерации; в) имеют межотраслевое значение; г) разделяются на постановления, имеющие наиболее важное значение, и распоряжения — решения по оперативным текущим вопросам . К их числу относятся, например, постановления Правительства РФ: от 11 июля 1996 г. № 770 «Об утверждении перечня видов специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности»; от 27 августа 2005 г. № 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность»; от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» и др.

Высший представительный (законодательный) орган Российской Федерации — Федеральное Собрание принимает постановления, касающиеся урегулирования организационно-технических вопросов. В качестве примера можно привести постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 398-СФ «Об информации и.о. министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в Российской Федерации, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти».

Ведомственные акты как подзаконные нормативные акты издаются на основе законов, актов Правительства РФ и указов Президента РФ. Это управленческие акты органов специальной компетенции, их юридическая сила во многом зависит от функции издавшего их органа. Данные акты представляют собой наиболее многочисленную группу подзаконных нормативных правовых актов, детально регламентирующих организацию и тактику осуществления ОРД.

Несмотря на утвердившийся в законотворческой практике принцип издания законов прямого действия для регулирования самых разных областей общественных отношений, полностью реализовать его в сфере ОРД невозможно. Структурно-содержательная характеристика ОРД подтверждает, что реализация большинства положений данной деятельности происходит на ведомственном подзаконном уровне.

В целом ведомственные нормативные акты, регламентирующие отдельные вопросы ОРД либо опосредованно влияющие на уровень ее организации и тактики, можно разделить на три группы:

1)        регламентирующие деятельность отдельных подразделений и служб органов внутренних дел (например, приказы, инструкции МВД России);

2)        регламентирующие раскрытие и расследование отдельных видов преступлений (например, приказы МВД РФ);

3)        регламентирующие вопросы взаимодействия служб между субъектами ОРД и другими правоохранительными органами, имеющие межведомственный характер (например, приказы МВД России).

Подзаконный уровень ведомственного правового регулирования включает ряд элементов, составляющих государственную тайну, а их организационная форма, методика и тактика применения носят конспиративный характер. Поэтому закон делегирует ограниченному кругу субъектов право ведомственного регулирования многообразных организационно-тактических и методических вопросов этой деятельности. Подобное положение обусловлено и тем, что в соответствии со ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне» сведения в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и ОРД относятся к государственной тайне. В связи с этим подавляющее большинство ведомственных приказов и наставлений имеют грифы «Секретно», «Совершенно секретно» и с ними может знакомиться и использовать в своей служебной деятельности ограниченный законодательными актами строго определенный круг лиц.

Среди открытых ведомственных актов следует выделить:

—        Инструкцию об организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России, утв. приказом МВД России от 13 августа 2002 г. № 772;

—        Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утв. приказом Минюста России от 3 ноября 2005 г. № 205, и др.

В порядке реализации этой нормотворческой деятельности различными ведомствами, правомочными осуществлять ОРД (МВД России, ФСБ России, Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба охраны (ФСО России) и др.), издаются подзаконные нормативные акты в виде приказов, инструкций, наставлений, указаний, решений коллегий. Содержание этих актов полностью соответствует требованиям Закона об ОРД, определяет формы этой деятельности, методику и тактику ее практической реализации.

Межведомственное правовое регулирование предусматривает издание актов, распространяющихся на сферы других ведомств, в порядке осуществления межотраслевых функций. Фактически данные подзаконные нормативные акты обладают более широкой сферой действия и считаются общеобязательным ведомственным актом. Как правило, они издаются для успешного взаимодействия субъектов ОРД и решения общих задач борьбы с преступностью. Примером таких подзаконных нормативных актов являются:

- приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/184/97/147, утв. Инструкцию о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;

— приказ Генеральной прокуратуры, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780353/399 «О едином учете преступлений» и др.

Ведомственные нормативные акты, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России. Это положение имеет важное практическое значение для деятельности оперативно- розыскных органов по обеспечению и защите прав и свобод личности.

Наличие нескольких уровней правового регулирования не следует рассматривать как негативный фактор. Во многих странах Европы с так называемой устоявшейся демократией законодательство в области ОРД не кодифицировано. В Великобритании, Германии, Франции так же, как и в России, при значительно большем количестве субъектов ОРД данная сфера регламентируется законами, актами судебных и прокурорских органов, актами правительства и даже нормативными актами земель (Германия) .

Рассмотренные законы и подзаконные нормативные акты составляют основу правового регулирования ОРД, которая должна постоянно совершенствоваться под воздействием практики борьбы с преступностью. В связи с этим особенно важно в процессе дальнейшего совершенствования законодательного регулирования ОРД разработать новый механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, механизм прямой реализации результатов этой деятельности в уголовном процессе, регулярно освобождать нормативно- правовую базу ОРД от устаревших положений и пробелов.