Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации

Банк России как центральный государственный банк

Центральный банк Российской Федерации является главным банком России и в соответствии со ст. 2 Федерального закона РФ от 26 апреля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»  (далее — Закон о Банке России) его уставный капитал и иное имущество находится в собственности Российской Федерации. Правовое положение Банка России имеет свои особенности. С одной стороны, он является юридическим лицом (ст. 2) и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с кредитными организациями, государством, иными клиентами, специально перечисленными в законе (ст. 45, 47). С другой стороны, он же наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно- кредитной системой Российской Федерации (см., например, ст. ст. 35, 55, 56, 58 — 61, 70, 71, 74, 75).

Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. В этом отношении правовое положение Банка России имеет много общего с правовым положением государственных банков, существовавших до начала реформы банковской системы. Однако есть и существенные отличия. Дореформенные банки контролировали деятельность только своей клиентуры, а Банк России осуществляет, главным образом, надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.

Анализируя особенности юридической личности Центрального банка Российской Федерации, отдельные авторы попытались установить, является ли Банк России предприятием (т. е. коммерческой организацией) или учреждением (т. е. некоммерческой организацией), которое вправе заниматься предпринимательской деятельностью. В. Белов, например, пришел к весьма неоднозначному ответу на этот вопрос. По его мнению, «применительно к обязательственным правоотношениям Банк России может быть назван как предприятием, так и учреждением, что зависит от конкретного типа отношений. Применительно же к праву на переданное ему собственником имущество и другим вещным правоотношениям Банк России не может рассматриваться ни как предприятие, ни как учреждение, поскольку он не наделен ни правом оперативного управления, ни в полной мере правом полного хозяйственного ведения» . Этот вывод обладает той степенью неопределенности, которая не позволяет понять взгляд его автора на правовое положение Банка России и по сути не является ответом на поставленный вопрос. Между тем он все же нуждается в решении. Для этого необходимо выяснить, обладает ли ЦБ РФ теми особенностями, которые характерны для некоммерческих или коммерческих организаций. Поскольку ЦБ РФ не является собственником закрепленного за ним имущества, то можно поставить вопрос еще уже: является ли Банк России государственным учреждением или унитарным предприятием.

Для этого необходимо сначала установить, какие отличительные черты учреждения и унитарного предприятия предусмотрены в ГК РФ. В соответствии со ст. ст. 50 и 120 ГК РФ учреждение как разновидность некоммерческих организаций обладает следующими признаками: 1) не преследует цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности; 2) не распределяет полученную прибыль между участниками; 3) может быть создано для осуществления управленческих функций, 4) обладает имуществом на праве оперативного -управления; 5) отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его долгам несет собственник.

В соответствии со ст. ст. 50, 113 ГК РФ унитарное предприятие— это коммерческая организация, которая: 1) преследует цель извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности; 2) его имущество находится в государственной или муниципальной собственности и является неделимым, т. е.

не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; 3) его органом управления является руководитель, который назначается собственником; 4) оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; 5) не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Унитарные предприятия первого вида обязаны обладать минимальным уставным фондом; имеют право создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие); собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. По долгам унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, субсидиарную ответственность несет Российская Федерация, т. е. собственник.

В соответствии со ст. 294 ГК РФ право хозяйственного ведения — это право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. В отношении такого имущества собственник — учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. I ст. 295 ГК РФ. Он вправе создать предприятие, включая назначение директора, утверждение устава и определение объема правоспособности, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие имущества предприятия без согласия последнего), осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. В соответствии с п. 2 ст. 295 из правомочия распоряжения изъята возможность самостоятельного, без предварительного согласия собственника (в лице соответствующего комитета по управлению имуществом), распоряжения недвижимостью. Продажа, сдача в аренду или в залог, внесение в качестве вклада в уставной или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом не допускаются.

В соответствии со ст. 296 ГК РФ право оперативного управления — это право владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за учреждением имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник вправе изъять у субъекта права оперативного управления излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Казенное предприятие не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им продукции. Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием. Это отличает правомочия собственника от аналогичных правомочий по отношению к обычному унитарному предприятию, где он вправе получить лишь часть прибыли от своего имущества. Что касается учреждения, то оно вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения закрепленным за ним имуществом или имуществом, полученным по смете, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в соответствии с их целевым назначением. Таким образом, учреждение даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества .

Теперь посмотрим, имеются ли у ЦБ РФ признаки учреждения или унитарного предприятия, рассмотренные выше.

В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ. Казалось бы, в правовой природе ЦБ РФ найден основной признак некоммерческой организации. Однако это не так. В Законе о Банке России имеется внутреннее противоречие между приведенной выше нормой и нормой части второй ст. 2, где на ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Следовательно, Банк России не может полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования и все возложенные на него управленческие задачи — нерешенными. Поэтому придется признать, что Банк России поневоле вынужден зарабатывать средства к существованию, а редакция ст. 3 Закона о Банке России является в лучшем случае неточной. Более того, нельзя закрывать глаза на тот факт, что прибыль Банка России настолько высока, что позволяет собственнику — государству изымать у него достаточно крупные суммы и направлять их в бюджет. Так, согласно ст. 13 Федерального закона РФ от 31 декабря 1995 г. «О федеральном бюджете на 1996 год» , ЦБ РФ обязан перечислить в федеральный бюджет 5000,0 млрд. рублей. Эта сумма составляют подавляющую часть доходов государства, которые оно предполагает получить в 1996 году от всего имущества, находящегося в федеральной собственности (5326,0 млрд. руб.). Итак, мы установили, что часть прибыли Банка России изымается собственником. Следовательно, основной признак некоммерческой организации отсутствует.

Банк России, действительно, создан для управления денежно-кредитной системой Российской Федерации. На первый взгляд, это характерно для учреждения. Однако управленческие функции ЦБ РФ составляют основное содержание его административных полномочий, которые сейчас не рассматриваются. Мы анализируем особенности предпринимательской деятельности Банка России, т. е. изучаем вторую сторону его «двуединой» природы. Управленческие функции у ЦБ РФ имеются, однако они не добавляют ничего нового к характеристике Банка России как юридического лица, занимающегося предпринимательской деятельностью.

Банк России создан государством, которое является его собственником. Оно же, в лице Государственной Думы, назначает председателя этого банка. Банк России подотчетен Государственной Думе.

В отношении закрепленного за ним имущества Банк России обладает следующими правомочиями. Во-первых, он может осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России. Таким образом, ЦБ РФ обладает специальной, а не общей правоспособностью, что характерно как для унитарных предприятий, так и для учреждений. Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Закона о Банке России изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускается. В-третьих, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено Федеральным законом. Эти правомочия не характерны для права оперативного управления. Они более соответствуют праву хозяйственного ведения. Следует признать, что правомочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения. Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их имуществом (ст. ст. 16, 4, 8 Закона о Банке России) без согласия собственника. Однако в этом нельзя усмотреть противоречие между Законом о Банке России и Гражданским кодексом РФ. Поскольку соответствующее полномочие Банку России предоставлено законом, то согласие собственника, т. е. государства, которое в лице Государственной Думы приняло этот закон, предполагается' предоставленным заранее. Аналогично статья 16 Закона о Банке России предоставляет ЦБ РФ право без согласия собственника принимать решение о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих. Закон о Банке России не раскрывает все без исключения полномочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества. Например, остается неясным вопрос, вправе ли ЦБ РФ самостоятельно, т. е. без согласия собственника, передавать в аренду находящиеся на его балансе здания. На наш взгляд, в этих случаях следует применять общие нормы ГК РФ о праве хозяйственного ведения.

Анализ правомочий ЦБ РФ, реализуемых в процессе осуществления им банковской деятельности, показывает, что он является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. Банк России занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляет в бюджет.

Таким образом, Банк России является уникальным в своем роде образованием, которое, с одной стороны, является органом государственного управления специальной компетенции, а с другой — государственным унитарным предприятием, т. е. коммерческой организацией. Нетрудно догадаться, что обе половинки его «двуединой» природы должны неизбежно оказывать друг на друга соответствующее влияние. Иногда оно бывает благотворным, а порой — не совсем.

Во-первых, Банк России не может, подобно коммерческим банкам, заниматься только извлечением прибыли. Как мы убедились выше, официально перед ним стоит совсем другая задача. Поэтому главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности, если пренебречь частностями, в конечном счете нацелены на управление денежно-кредитной системой РФ. Заключая гражданско-правовые сделки с кредитными организациями, он прежде всего оказывает соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных организаций и определяет кредитно-денежную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно- кредитной политики. По сути дела, управление денежно-кре- дитной системой Российской Федерации Банк России осуществляет двумя способами: во-первых, с помощью властных предписаний (административно-командные методы), во-вто- рых, экономическими методами, т. е. путем совершения различных сделок с кредитными организациями. Если условно «взвесить» обе половинки «двуединой» правовой природы Банка России, то необходимо признать, что Банк России — прежде всего орган государственного управления, а уж затем — коммерческая организация. В зарубежных странах подчас бывает наоборот. Во Франции, например, Банк де Франс— это прежде всего банк, занимающийся банковской деятельностью, а уж потом — орган управления кредитной системой. Учитывая, что он оказывает государству ряд услуг, в частности ведет счета Казны, оно предоставило ему определенные льготы — например, право эмиссии банкнот. Влияние «административной» природы Банка России на «предпринимательскую» может проявиться также в том, что в отличие от обычной коммерческой организации Банк России может оказывать на каком-то этапе банковские услуги себе в убыток. Однако ЦБ РФ не может полностью освободить себя от зарабатывания прибыли. Поэтому он вынужден как-то компенсировать такие запланированные им потери. Есть немало случаев, когда Банк России абсолютно недобросовестно использует свои властные полномочия для достижения целей коммерческого характера. Так, известно, что Банк России довольно часто игнорирует исполнение решений арбитражных судов, вынесенных против него. Это обстоятельство позволило журналу «Коммерсантъ» сделать следующий несколько эмоциональный вывод: «Если ГУ ЦБ по Москве выполнит все решения арбитражей о взыскании с него в пользу истцов штрафов за задержку в зачислении их денег, то оно будет близко к банкротству» . Так, Московским городским арбитражным судом был удовлетворен иск Экабанка к ЦБ РФ. «Это решение вступило в законную силу, но Центробанк, как водится, его не выполнил. Он стал искать справедливости в Высшем арбитражном суде, одновременно отозвав у Экабанка лицензию на банковские операции» .

На наш взгляд, не следует стыдливо замалчивать, что ЦБ РФ — коммерческая организация. Это замечание относится не к литературе, где такой вывод уже давно сделан , а к тем сотрудникам, главным образом Банка России, которые жестко отстаивают точку зрения, что ЦБ РФ — только орган государственного управления и ничего больше. Именно эта ошибочная позиция и была отражена в ст. 3 Закона о Банке России.

Не следует бояться коммерческой деятельности Центрального банка. На наш взгляд, ее достаточно просто ограничить, чтобы избежать различных злоупотреблений.

Центральный банк Российской Федерации — юридическое лицо, осуществляющее банковские операции. В соответствии со ст. ст. 45 и 47 Закона о Банке России клиентами ЦБ РФ, которым он вправе оказывать банковские услуги, могут быть кредитные организации (как российские, так и иностранные), государство (Правительство РФ, представительные и исполнительные органы государственной власти), органы местного самоуправления, а также их учреждения и организации, государственные внебюджетные фонды, воинские части, военнослужащие и служащие Банка России. Банк России также вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации.

Закон существенно ограничил перечень банковских операций, оказываемых Банком России своим клиентам. В этом отношении у обычного коммерческого банка оказалось гораздо больше свободы выбора, чем у Центрального банка Российской Федерации. Эти ограничения коснулись, главным образом, кредитных операций и выбора обеспечения выданного кредита. Например, ЦБ РФ не вправе выдавать кредиты на срок более одного года без обеспечения, если иное не предусмотрено Федеральным законом о федеральном бюджете, пролонгировать выданные кредиты. Банк России может покупать и продавать простые и переводные векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, причем срок их погашения не должен быть более шести месяцев. Он не вправе совершать сделки с негосударственными облигациями, депозитными сертификатами и другими ценными бумагами, если срок их погашения превышает один год.

Перечень банковских операций, осуществляемых Банком России, содержится в ст. 45 Закона о Банке России. Он не является исчерпывающим. ЦБ РФ вправе осуществлять другие банковские операции от своего имени, если это не запрещено законом. В качестве обеспечения выданного им кредита Банк России может использовать, главным образом, залог золота и других драгоценных металлов, иностранной валюты, векселей в российской и иностранной валюте со сроками погашения до шести месяцев, государственных ценных бумаг. Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяется Советом директоров. В случаях, установленных Советом директоров, обеспечением могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства.

В ст. 48 Закона о Банке России содержится ряд других ограничений деятельности ЦБ РФ. Банк России не имеет права осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами. Вместе с тем он может осуществлять банковское обслуживание военнослужащих, служащих Банка России и иных лиц в случаях, установленных федеральными законами. ЦБ РФ не вправе приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением акций (долей) организаций, обеспечивающих деятельность ЦБ РФ, его учреждений, организаций и служащих. Исключения могут устанавливаться федеральными законами. ЦБ РФ может приобретать акции (доли) международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств.

Банк России не вправе также осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности ЦБ РФ, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. На сегодняшний день никаких исключений из этого правила закон не предусматривает.