ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

При распределении полномочий важно найти оптимальное решение того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит специальных норм о распределении задач, отнесенных к компетенции местного самоуправления, между районами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятельными субъектами местного самоуправления по отношению к районам. Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов муниципальные образования часто не в состоянии выполнять все задачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного самоуправления в состоянии эффективно решать, исходя из своего организационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляется право принятия законодательного акта о распределении компетенции между районами и находящимися на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.

Однако если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному образованию на основании заявления последнего.

Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочии органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности.

Делегирование полномочий производится с учетом задач социально-экономического развития муниципального образования субъекта Российской Федерации. Передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными органами власти вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. Полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного самоуправления.

При делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительных органов государственной власти.

Запрещается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

— запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.

В законе,  наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

—   органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий. Органы местного самоуправления муниципального образования не могут быть признаны ответственными за неисполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом, если суд установил, что исполнение указанных полномочий не было обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами в соответствии с законом либо их исполнение было невозможно в результате решений и действий органов государственной власти.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наделившим органы местного самоуправления указанными полномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств, подлежащих возврату.

Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Российской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно Должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления без взаимной передачи полномочии друг другу должно строиться на принципах добровольности, законности, а также принципе повышения эффективности управления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.

Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополнительных материально-финансовых ресурсов, помимо запланированных бюджетных и внебюджетных расходов целесообразно использовать форму соглашения.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, для подготовки проектов договоров и соглашений и т.п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Среди перспективных сфер применения договоров и соглашений можно выделить:

— разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

— решение вопросов, по которым четкое разделение или передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

— урегулирование и предотвращение региональных конфликтов;

— урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);

— налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования;

— изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов Российской Федерации;

— оптимизацию структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления, например, наделение реальными функциями и полномочиями института федеральных округов.