ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ОСЛАБЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ  ПОЛОВИНЕ ХIХ ВЕКА

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализация, избрание на должности, относительная самостоятельность суда были отменены или значительно изменены при Павле I. После восшествия на престол Александр I немедленно вернулся к децентрализации и самоуправлению, заложенным при Екатерине II. Однако территориальная система управления в период его правления, и в еще большей степени при Николае I подверглась массе частичных переделок, значительно изменивших ее характер.

Так, в связи с тем что надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, во многих губерниях принял в высшей степени личный и самовластный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 году она была исключена из числа общих губернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданы министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений также были несколько изменены.

Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили городские думы, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, а главное — значительного роста числящихся за ними недоимок была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено министерство государственных имуществ, которое в губернии представляли палаты государственных имуществ, а в уездах —  окружные начальники.

В законе 1838 года органы крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по представлению окружного начальника, а сельский староста — по представлению волостного правления.

В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на «мире» — общем собрании крестьян — хозяев изб.

Что касается помещичьих крестьян, то нужно сказать, что закон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось население городов. Уже в первой половине XIX века оно значительно выросло, одновременно усложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управлением городом. В то же время большая часть владельцев городской недвижимости все еще была устранена от участия в управлении городским хозяйством.

Структура городского управления формально продолжала основываться на «Жалованной грамоте городам», но в течение первой половины XIX века она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. Распорядительные действия осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. Все чаще функции общественного управления в городах сосредоточивались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1846 году в Петербурге было утверждено новое «Городовое положение», обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось на общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Органами общего управления являлись: городской голова, общая городская дума (распорядительный орган) и распорядительная городская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 года функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Однако их содержание практически не изменилось. Деятельность городского самоуправления жестко контролировалась государственной администрацией. Распорядительная дума подчинялась в своей деятельности губернатору Санкт-Петербурга. Высший надзор за деятельностью думы осуществлял Правительствующий Сенат.