Завершение англо-американской войны знаменовало собой вступление Соединенных Штатов в новый этап развития. В стране начинается промышленный переворот, широкие масштабы принимает освоение Запада, на Юге крепнет система плантационного рабства, прочно связанная с мировым рынком, интенсивно расширяется территория*. Весьма бурным был этот период и в политическом отношении: начавшись с «эры доброго согласия», иллюзий всеобщего примирения, он очень скоро стал временем острых конфликтов, мощных общественно-политических движений, ожесточенного соперничества различных партийных группировок. Именно тогда с достаточной ясностью наметилась расстановка сил, конфликт между которыми, обострившийся в 50-е гг., привел к Гражданской войне.

Главное в социально-экономическом становлении страны в то время —борьба двух тенденций развития капитализма — «вглубь» и «вширь». Развитию «вширь» — ничем не сдерживаемому, подчас хаотическому росту мануфактур, заселению и освоению Запада — противостояла тенденция к стабилизации уже существующих капиталистических отношений, их углублению, упорядочению, введению в более строгие и жесткие рамки. Совершался поворот от прежней, унаследованной кое в чем еще от колониальных, дореволюционных времен социально-экономической структуры к новой, в гораздо большей степени связанной с самостоятельным капиталистическим развитием страны.

После войны в Союз почти каждый год вступали новые штаты: 1816 год — Индиана, 1817 год — Миссисипи, 1818 год — Иллинойс, 1819 г.—Алабама, 1820 год —Мэн, 1821 год —Миссури.

Шло становление политической системы Соединенных Штатов. Все эти обстоятельства непосредственно отражались на деятельности государственных органов, на эволюции конституционных доктрин. Сами они стали частью развертывавшейся борьбы.

Первым, довольно кратковременным, но весьма плодотворным и показательным периодом стала так называемая «эра доброго согласия» — время от конца англоамериканской войны до экономического кризиса 1819 года и дебатов, приведших к Миссурийскому компромиссу, т. е. до начала 20-х гг.38. В это время сошла с общенациональной политической сцены некогда могучая партия федералистов. Произошло это не столько из-за ее ошибочной тактики в годы войны, сколько потому, что ее программа была почти полностью воплощена в жизнь ее противниками — республиканцами. Эмбарго, введенное правительством республиканцев, сыграло роль мощнейшего протекционистского тарифа, а нужды войны заставили перейти к еще более последовательному поощрению собственной промышленности. Следующим шагом в этом направлении стал принятый в 1816 году первый, пока еще довольно скромный, но по характеру явно протекционистский тариф, направленный против попыток Великобритании «задушить в колыбели» зарождавшуюся американскую промышленность.

Слабость финансовой системы, выявившаяся в ходе войны, заставила воссоздать Национальный банк, бывший в глазах прежнего поколения республиканцев «чудовищем», подлежавшим безусловному уничтожению. Республиканцы, наученные горьким опытом военного кризиса, выступали теперь сторонниками проведения программы внутренних улучшений — строительства дорог, каналов, портов, улучшения естественных водных путей, т. е. создания сети коммуникаций, призванной связать страну в одно целое.

Такой поворот в столь важных вопросах не был для республиканцев отходом от прежних доктрин. Они смотрели на него как на необходимое приспособление к новым обстоятельствам, как на реализацию старых доктрин в новой ситуации. В условиях, когда Соединенные Штаты превратились в «маленькое республиканское пятнышко на полях венских трактатов», правящая партия была вынуждена не только следовать республиканским принципам, но и укреплять государственные институты молодой республики. Важнейшим требованием в этом отношении стало упорядочение деятельности и укрепление федеральной власти.

Федералисты, лишившиеся собственной экономической и политической программы, расколовшиеся по вопросу об отношении к злополучному для их партии Хартфордскому конвенту, очень скоро перестали быть реальной политической силой и утратили влияние на общенациональном уровне. Однако такое положение грозило весьма серьезными последствиями и для республиканской партии. Отождествив себя с обществом в целом, республиканская партия сама превратилась в рыхлый конгломерат, готовый развалиться при первом же серьезном потрясении.

«Эра доброго согласия» знаменовалась активной деятельностью Верховного суда, во главе которого стоял Дж. Маршалл. На протяжении сравнительно короткого времени была принята серия важных решений, затронувших многие положения Конституции. Активность Верховного суда в это время во многом объясняется тем, что деятельность федералистов, окопавшихся в нем, не только не противоречила политике двух других ветвей государственной власти, но до поры даже совпадала с ней в некоторых вопросах. Поворот Верховного суда к поддержке действий федерального правительства39 соответствовал усилиям по приведению в порядок изрядно дезорганизованной экономики страны. Без этих мер всякое дальнейшее развитие становилось попросту невозможным. Поэтому деятельность Верховного суда не только не встречала серьезного сопротивления, но и сама стала частью «эры доброго согласия». Видные республиканцы У. Джонсон и Дж. Стори, ставшие членами Верховного суда, в решающих вопросах были на стороне Дж. Маршалла.

Основное направление деятельности Верховного суда в это время — выяснение соотношения полномочий властей штатов и федерального правительства. В решениях, принятых между 1815 и 1830 гг., члены Верховного суда исходили из предпосылки, что Соединенные Штаты представляют собой единую и суверенную нацию, а не конфедерацию суверенных штатов. Такой подход был обусловлен рядом факторов. Благоприятное, или по крайней мере невраждебное, отношение к этой доктрине конгресса было во многом подготовлено позицией нового поколения республиканцев — Г. Клея, Дж. Кэлхуна и им подобных, которые еще до англо-американской войны начали проповедовать необходимость укрепления центральной власти, создания сильного, мощного государства, располагающего подобающими вооруженными силами, крепко связанного сетью дорог и каналов, проводящего целенаправленную политику защиты собственной промышленности и торговли. Наряду с этим Верховный суд почти в каждом деле, касавшемся полномочий федеральных властей и властей штатов, упорно отстаивал свое право решать подобные вопросы, защищал место, выделенное ему в политической системе Соединенных Штатов законом 1789 года.

Уже в марте 1816 года, вынося решение по делу Martin v. Hunter's Lessee, связанному с земельными спекуляциями, Верховный суд в очередной раз подтвердил свои полномочия высшей судебной инстанции, свое исключительное право решать вопрос о конституционности принимаемых законов и, кроме того, приоритет федеральных законов над законами отдельных штатов. Уже тогда с достаточной четкостью наметилось противостояние между сторонниками прав штатов и приверженцами сильной федеральной власти. Дело было, однако, не только в этом, уже довольно традиционном для политической жизни Соединенных Штатов, конфликте. Интенсивность деятельности Верховного суда и его упорство были вызваны изменившейся социально-экономической и политической ситуацией. Бурное, ничем не сдерживаемое развитие частнопредпринимательской деятельности, вызвав поначалу всплеск экономической активности, обернулось в 1819 году серьезнейшими потрясениями, расстроившими весь хозяйственный механизм США.

В условиях кризиса власть имущие, в первую очередь финансисты, кредиторы, обращались к судам в поисках защиты от всего того, что они считали радикальным, противозаконным. Речь, разумеется, шла прежде всего о законодательстве отдельных штатов, о действиях властей штатов. Таким образом, вопрос о полномочиях федеральной власти оказался тесно связанным с защитой права собственности. Главным оплотом оппозиции централиза- торским устремлениям стали правительства штатов, особенно тех, чьи интересы прямо затрагивались решениями Верховного суда.

Одним из наиболее серьезных этапов развернувшейся борьбы стала серия решений, вынесенных в 1819 году. Первым среди них было дело Дартмутского колледжа. Власти штата Нью-Гэмпшир — губернатор и законодательное собрание — взяли курс на изъятие управления колледжем из рук федералистов, имевших там с давних пор прочные позиции. Те, в свою очередь, решили использовать конфликт для того, чтобы дать генеральное сражение республиканцам.

Дж. Маршалл, рассматривая дело, трактовал частный колледж как корпорацию, а его хартию, выданную еще британской короной, как договор. Объявив хартию колледжа договором, он поставил вопрос о том, находится ли данный договор под защитой Конституции Соединенных Штатов и не нарушают ли его действия властей штата. Ответ его был совершенно определенен — хартия признавалась договором, нарушение которого невозможно без нарушения Конституции Соединенных Штатов, а действия властей Нью-Гэмпшира признавались именно таким нарушением40. Таким образом, был провозглашен принцип святости, нерушимости договора, непреложности его выполнения. Принцип приоритета федерального законодательства означал в данном случае ненарушимость выполнения обязательств, налагаемых договором, на всей территории — уже существовавшей или потенциальной -— Соединенных Штатов. Кроме того, Дж. Маршалл санкционировал правомерность существования корпораций, ставших впоследствии основной формой организации крупного бизнеса в США.

С проблемой обязательности выполнения положений договора было связано и решение по делу Sturges v. Crownshield о конституционности закона штата Нью-Йорк о банкротстве. Подобные законы были прямо и непосредственно связаны с положением должников — одним из наиболее острых вопросов политической жизни того времени. Решение Верховного суда, признавшего закон штата Нью-Йорк неконституционным, привело к серьезному ограничению деятельности штатов в этой области, хотя полностью и не исключило ее41. Характерно, что конгресс много раз обсуждал различные проекты общенационального закона о банкротстве, но так и не решился сделать какие-либо определенные шаги. Принцип непреложности выполнения договора, несомненно, способствовал становлению основ функционирования капитализма как системы хозяйства, его развитию в равной степени и «вглубь» и «вширь». Вместе с тем провозглашение неконституционными законов ряда штатов в конечном счете было направлено и против концепции народного суверенитета. Сама же деятельность Дж. Маршалла превратилась в объект острейшей критики42.

Наконец, в том же 1819 году Верховный суд вынес решение по делу McCulloch v. Maryland, занявшее центральное место в вопросе толкования прав конгресса и приоритета федерального законодательства над законодательством штатов. Данный конфликт был вызван к жизни деятельностью Национального банка. Национальный банк, с одной стороны, несомненно, способствовал некоторому упорядочению финансового положения в стране, играя роль барьера на пути распространения ничем не обеспеченных бумажных денег. Бумажные же деньги, выполняя функцию средства обращения, хотя и способствовали продвижению на Запад, открытию новых предприятий, облегчению положения должников, породили безудержные спекуляции, приведшие к особо тяжелым последствиям в годы кризиса. С другой стороны, Национальный банк все больше превращался в оплот финансовой буржуазии, сравнительно узкой, элитарной группы господствующего класса, заинтересованной в четкой деятельности уже сложившегося механизма. Для этой группы, корнями уходившей в колониальные времена, главным было развитие «вглубь». Она была заинтересована не столько в новых возможностях капиталистического развития, сколько в использовании уже имеющихся, причем решающее значение для нее имела защита собственного привилегированного положения.

Неудивительно, что действия Национального банка вызывали недовольство широких слоев населения, включая предпринимателей и даже зависевших от него местных банкиров и финансистов. Именно этим недовольством и объясняется принятие штатом Мэриленд закона, по которому местное отделение Национального банка облагалось налогом, препятствовавшим1 его нормальному функционированию.

Закон стал предметом разбирательства в деле McCulloch v. Maryland. Признавая, что в Конституции не оговорено право конгресса создавать банки или корпорации, Дж. Маршалл указывал, что в ней нет и условия, прямо ограничивающего побочные и подразумевающиеся права конгресса. Следовательно, конгресс, по его мнению, обладал не только прямо обозначенными в Конституции, но и другими, подразумевающимися правами, правами на «необходимые и должные» действия, связанные с реализацией его полномочий. Поскольку, утверждал Дж. Маршалл, затруднения, связанные с отсутствием Национального банка, «убедили даже наиболее предубежденных в необходимости принятия закона», дело это находилось в рамках полномочий конгресса43. Другой аспект дела касался права штата Мэриленд облагать налогом местное отделение Национального банка. Здесь Дж. Маршалл снова прибег к принципу верховенства федерального законодательства, отвергнув правомочность штата принимать подобные статуты.

Это решение, заложившее правовые основы единой финансово-кредитной системы, несмотря на яростную критику, было дополнено в 1824 и 1829 гг. новыми, изымавшими действия Национального банка из-под юрисдикции штатов44, причем в 1824 году дело проиграл не только штат Огайо, легислатура которого приняла закоц, по которому местное отделение Национального банка было обложено налогом, но и местные должностные лица, действовавшие в соответствии с этим актом.

Недовольство, вызванное позицией Верховного суда в деле McCulloch v. Maryland, было особенно велико на Юге и Западе. Началось даже движение за принятие поправки к Конституции, по которой власти штата получили бы право в случаях, подобных имевшему место в 1819 году, запретить функционирование Национального банка на своей территории. Законодательные собрания пяти штатов поддержали этот проект, а в девяти он был отвергнут. Однако события 1819—1824 гг. показали, сколь велико было недовольство действиями Национального банка. Начала складываться широкая, хотя во многом и противоречивая, коалиция, сказавшая свое веское слово в политической борьбе позже, в конце 20-х — начале 30-х гг. Несмотря на нарастание сопротивления действиям Верховного суда, могло показаться, что линия, столь успешно проводимая высшей судебной инстанцией в решениях 1819 года, получит дальнейшее продолжение, что концепция приоритета федеральных властей примет еще более законченные формы. Этого, однако, не произошло. Дальнейшее развитие в наметившемся направлении прочно заблокировал Миссу- рийский компромисс.

Политический кризис, вызванный обсуждением вопроса о допуске в состав Союза штата Миссури, с полной ясностью продемонстрировал, что наряду с целым комплексом довольно сложных задач социально-экономического характера в политическую жизнь Соединенных Штатов вошла новая проблема — рабство. В разгоревшемся конфликте разношерстному блоку противников рабства противостоял единый Юг, сильный своими связями с мировым рынком, сплоченностью и решимостью до конца отстаивать основу своего экономического процветания. Этим и объясняется исход кризиса — Миссури был принят в Союз в качестве рабовладельческого штата. Фактически Юг одержал победу45, поскольку остальные участники компромисса обязались не вмешиваться в вопросы, связанные с существованием рабства, признав его, так сказать, «внутренним делом» Юга.

Однако, сделав это, надо было признать и то, что власть штатов простирается на ряд таких вопросов, которых федеральный конгресс вообще не имеет права касаться. Позиция южан была однозначна — уже в ходе дебатов они вплотную подошли к мысли о выходе из Союза в случае неблагоприятного для них исхода спора46. Пойдя на компромисс, противники южан вынуждены были признать тем самым, что важнейшая сторона жизни многих штатов и предмет острых дебатов на новых территориях фактически находится вне сферы компетенции федеральной власти. Наметившейся было достаточно четко линии на установление принципа! приоритета федерального законодательства над законодательством штатов: был положен предел, введена была та граница, за которую федеральные власти не могли переходить. Это с достаточной ясностью проявилось во время второго Миссурийского компромисса в марте 1821 года, когда в конгресс была представлена конституция будущего штата. В ней содержалось запрещение въезда на территорию Миссури свободным неграм и мулатам, что вызвало серьезные протесты в конгрессе. Дело удалось уладить при посредничестве Г. Клея, который предложил законодательному собранию Миссури дать заверения, что данное условие никогда не будет истолковано как ограничение прав американских граждан47. Характерно, что само обсуждение подобных вопросов ушло из рук Верховного суда в конгресс, где они решались путем компромиссов, основанных на весьма туманных, как это было во втором Миссу- рийском компромиссе, заверениях.

Следует отметить, что и сами доктрины, которыми оперировал в это время Верховный суд, вряд ли могли в сколь-либо значительной степени способствовать решению возникшего вопроса. Святость договора, защита права собственности в приложении к проблеме рабства в лучшем случае не давали ничего для ее решения. В худшем случае эти принципы могли привести —и в конечном счете привели — к распространению сыска беглых рабов и, следовательно, рабства на всю остальную территорию Союза. Образовался своего рода конституционный тупик, главное направление деятельности Верховного суда было блокировано, важнейший вопрос жизни страны остался без ответа. Не случайно после 1820—1821 гг. активность Верховного суда пошла на убыль, большинство его решений было всего лишь развитием принципов, положенных в основу решения по делу McCulloch v. Maryland48.

Особое место на этом фоне занимает дело Gibbons v. Ogden, затрагивавшее проблемы развития транспортной сети страны. Дело возникло в 1819 году и было связано с выдачей штатом Нью-Йорк одной из пароходных компаний монопольного права на плавание по Гудзону. Штаты Коннектикут и Ныо-Джерси ответили принятием таких же законов, запретив пароходам, зарегистрированным в Ныо- йорке, входить в свои воды. Создалось положение, грозившее в полном смысле слова парализовать сообщение между штатами. В 1824 году дело дошло до Верховного суда. Решая этот вопрос, Дж. Маршалл опирался на положение Конституции, разрешавшее конгрессу регулировать торговлю между штатами. Торговлю он истолковал максимально широко, не только как «транспорт», «перевозку», но как нечто большее — как «отношения»49. Права конгресса были очерчены весьма расширительно, особенно в области регулирования торговли между штатами.

Данное решение было довольно популярным, т. к. ограничение выдачи всевозможных монопольных прав в это время поддерживалось различными слоями населения. В решении Верховного суда специально оговаривалось, что полномочия конгресса простираются на отношения между штатами в принципе — вне зависимости от типа транспорта. Тем самым создавались предпосылки к созданию единой транспортной сети страны, независимой от деятельности отдельных штатов. В полной мере значение этого решения сказалось уже через несколько лет, когда, наряду с развитием пароходного сообщения по водным путям, началось интенсивное строительство железных дорог.

Серия решений Верховного суда, принятых между 1816 и 1824 гг., — принцип непреложности выполнения договора, «банковское дело», «пароходное дело» — создавали солидную правовую основу для функционирования капиталистической экономики. Создание такого фундамента было особенно важно для Соединенных Штатов, еще только входивших в полосу бурного территориального и экономического роста. Значение этих решений было в значительной мере потенциальным. Они обеспечивали юридические предпосылки для создания единого рынка, хотя до его реального появления было еще очень далеко. Возможности, заложенные в решениях маршалловского Верховного суда, были реализованы много десятилетий спустя .

В то же время политика Верховного суда встретила на уровне штатов и в конгрессе серьезнейшую оппозицию. Обстановка затяжного (особенно на Западе) экономического кризиса стимулировала подобные выступления — на каждой своей сессии с 1819 по 1827 год Верховный суд признавал неконституционными те или иные меры, направленные на облегчение положения многочисленных должников, принятые штатами50. Аргументы, выдвигаемые противниками Верховного суда в конгрессе, совпадали с аргументацией их единомышленников в штатах. Они делали упор на отсутствие в Конституции положений о праве Верховного суда признавать недействительными законы и судебные решения штатов, на то, что Верховный суд не несет ответственности перед народом за свои действия. Утверждалось, что ущемление прав штатов ведет к нарушению народного суверенитета, прав граждан, населявших эти штаты. В конгресс вносились, правда, без особого успеха, проекты превращения сената в последнюю инстанцию во всех делах, касающихся законодательства штатов, об увеличении числа членов Верховного суда.

Проблема полномочий властей штатов приобрела после англо-американской войны новые черты. Мощный импульс был придан ей развернувшимся в это время движением за демократизацию политической жизни, и прежде всего за расширение избирательного права. К 40-м гг. в подавляющем большинстве штатов к участию в выборах допускались практически все белые мужчины, достигшие определенного возраста. Избрание выборщиков во время президентских выборов постепенно изымалось из рук законодательных собраний штатов: вопрос все чаще решался прямым голосованием. К 1828 году только в двух штатах из 24 (Южной Каролине и Делавэре) сохранялась прежняя система. Расширялся круг выборных должностных лиц, количество представителей, выбираемых тем или иным округом, все чаще определялось численностью населения, а не суммой уплачиваемых налогов . Движущей силой борьбы за демократизацию политической жизни были прежде всего широкие слои мелкой и средней буржуазии. Первые рабочие партии, возникшие в Пенсильвании и Нью-Йорке, также входили в этот блок.

Таким образом, сторонники прав штатов делились на два, достаточно тесно переплетенных, но все же ясно различимых течения — демократическое, связанное с борьбой широких масс за улучшение своего положения, и южное, плантаторское,| защищавшее интересы рабовладельческой олигархии. Наличие столь широкой оппозиции делало положение сторонников усиления федеральной власти чрезвычайно уязвимым. Особенно ясно это проявилось в годы президентства Дж. К- Адамса. Президент представил на рассмотрение конгресса ряд мер, направленных на дальнейшее сплачивание страны воедино, на создание определенной структуры, закрепляющей это единство, — расширение сети дорог и каналов, создание Национального университета, введение единой системы мер и весов, исследование западной части страны. Президент выдвигал хорошо обоснованные и детально разработанные законопроекты, направленные на поощрение промышленности, развитие торговли, сельского хозяйства, наук. Все эти мероприятия должны были осуществляться федеральными властями. Современники отмечали, что по своему духу программа Дж. К- Адамса совпадала с доктринами, которые отстаивал в это же самое время Дж. Маршалл51. Однако предложения президента по большей части наталкивались на сопротивление конгресса, особенно со стороны южан — сторонников прав штатов. Против президента действовал вице-президент Дж. Кэлхун, который, пользуясь своими правами председателя сената, назначал членами всевозможных сенатских комитетов заведомых противников главы исполнительной власти, в значительной мере блокируя проведение в жизнь его программы.

Главным направлением развития страны по-прежнему оставалось1 движение «вширь» — создание новых возможностей для развития капитализма. В сложившейся ситуации преждевременный поворот к развитию «вглубь» грозил тем, что базис для будущего капиталистического развития окажется недостаточно прочным. Чрезмерный же уклон в сторону прав штатов, ведущий в конце концов к сепаратизму, грозил раздроблением единой страны. Борьба этих суммы налогов, особенно налогов на имущество, был Д. Уэбстер противоположных тенденций и составила реальное содержание многих острейших эпизодов политической борьбы периода «джексоновской демократии».

Победа сторонников Э. Джексона на президентских выборах 1828 года, открывшая новую важную страницу в истории США, создала предпосылки для максимально свободного развития капитализма, для ликвидации оплота торгово-финансовой буржуазии — Национального банка. В области политической, связанной с проблемами власти и конституционных доктрин, пребывание Э. Джексона у власти ознаменовалось реформой государственной службы и нуллификационным кризисом.

Рассматривая реформу государственной службы, проведенную при Э. Джексоне, следует учитывать общее состояние федерального аппарата в конце 20-х гг. В стране, раскинувшейся на громадном пространстве от Канады до Флориды, насчитывавшей уже не менее 14 млн. жителей, имелось чуть более 10 тысяч федеральных чиновников. В ряде районов, особенно в новых штатах, федеральные органы в силу малочисленности и слабости едва могли выполнять свои функции. В самом Вашингтоне число государственных служащих — от президента до последнего клерка — не превышало пятисот человек52. Однако сокращение правительственных расходов и численности правительственного аппарата были любимыми лозунгами тогдашних политических кампаний. Под такими же лозунгами вел кампанию в 1828 году и сам Э. Джексон.

Приход джексоновских демократов к власти ознаменовался небывалым прежде «разделом добычи» —в первый же год было сменено 900 федеральных чиновников, всего же «разделу добычи» подверглось не менее трети всех федеральных должностей . Производя «раздел добычи», Э. Джексон и его сторонники не только укрепили позиции собственной партии, но и действовали в соответствии с собственными концепциями демократии: по их убеждению, только периодическая сменяемость должностных лиц гарантирует их ответственность перед народом. Но переход к системе «раздела добычи», раздачи мест сторонникам победившей партии требовал превращения государственных учреждений в обезличенные организации, деятельность которых не зависела бы от личных качеств отдельных служащих, т. е. бюрократизации государственного аппарата. Возможность роста бюрократии была заложена в самом принципе «правления законов, а не правления людей», подразумевающем известную степень имперсональной организации. Однако, начиная с Дж. Вашингтона, правительство в своей деятельности опиралось не столько на формальные правила, сколько на личные качества и достоинства того или иного администратора. Само правительство в значительной мере составлялось на основе личных симпатий и антипатий. Деятельность государственных учреждений определялась личными пристрастиями их руководителей, а руководители принадлежали к прежней породе аристократии и полуаристократии, господствовавшей в политической жизни страны после завоевания независимости. До Э. Джексона реорганизации в системе органов исполнительной власти были редчайшим исключением. Единственный прецедент — реорганизация министерства финансов и морского министерства во время англо-американской войны.

Реформы сторонников Э. Джексона носили гораздо более широкий и систематический характер. Правда, из-за противодействия конгресса далеко не все они были претворены в жизнь. Однако в отношении двух учреждений — министерства почт и Главного земельного управления — джексониан- цы добились своего. Эти ведомства были самыми крупными агентствами федерального правительства, в них состояло три четверти всех занятых на федеральной службе53. По роду своей деятельности они были постоянно и непосредственно связаны с широкими слоями населения, что превращало их в важные каналы воздействия на электорат. Помимо министерства почт и Главного земельного управления, реорганизации подверглись военное министерство и три раза — Государственный департамент.

Суть происходивших перемен заключалась в том, что права и обязанности государственных служащих были довольно четко, причем для многих учреждений впервые за всю их историю, очерчены и закреплены в законодательном порядке. Официальные функции правительственных чиновников были довольно последовательно отделены от их деятельности в качестве частных лиц. Государственные учреждения превратились в своего рода организационные абстракции, действующие независимо от качеств людей, работающих в этих учреждениях. Их руководители, прежде занимавшиеся в основном общими вопросами, всех больше превращались в узких специалистов, административная иерархия становилась более сложной и формализованной. Появились правила, регламентирующие поведение государственных служащих на службе и вне ее.

Перестройка аппарата исполнительной власти сопровождалась и активизацией его деятельности. Если в первые годы президентства Э. Джексона и делались попытки сократить правительственные расходы (1828 г.—16 394 тыс. долл., 1829 и 1830 гг.—около 15 млн.), то к 1833 году правительственные расходы составили 23 млн. долларов, причем затраты на содержание армии выросли на 18 %, а расходы министерства почт — в 2,7 раза54.

Укрепление исполнительной власти было прямым следствием изменений, вызванных подъемом демократического движения. Выход на политическую арену широких слоев населения, рост числа избирателей, развертывание мощных, зачастую эгалитарных по характеру, движений требовали укрепления и модернизации всех звеньев политической системы буржуазного общества. Не случайно другой стороной этого процесса стало превращение политических партий в неотъемлемую часть политической системы. В 20-е и 30-е гг. были окончательно уничтожены многие архаичные структуры, сохранявшиеся в политической жизни страны с колониальных времен и в свое время пережившие революцию. Буржуазно-республиканские институты теперь в гораздо большей степени соответствовали обстановке буржуазного экономического и территориального развития Соединенных Штатов, которые стали единственной страной, где республика была не «политической формой революционного преобразования буржуазного общества, а консервативной формой его существования»55.

Вместе с тем укрепление аппарата федеральной власти соответствовало многим устремлениям сил, на которые опиралась демократическая партия. Колонизация Запада была невозможной без создания транспортной сети, строительства и поддержания дорог. Для джексоновских демократов вопрос полномочий федерального правительства заключался лишь в том, что оно должно было брать на себя выполнение тех задач, которые действительно выходят за рамки полномочий штатов. При Э. Джексоне федеральные войска все чаще использовались для вытеснения индейцев с территорий, на которых те находились согласно договорам, подписанным с правительством Соединенных Штатов . Активно действующая исполнительная власть — в вопросах ли освоения Запада, в борьбе ли с Национальным банком — была составной частью, притом активной, общего потока, боровшегося за расширение рамок капиталистического развития.

Однако укрепление органов исполнительной власти не решало и не могло решить важнейшего вопроса о соотношении власти федеральной и властей штатов. Более того, в это время в южных штатах усилились позиции нуллифика- торов — наиболее экстремистски настроенных сторонников прав штатов, считавших, что штаты вправе не признавать федеральные законы и отменять на своей суверенной территории распоряжения федерального правительства, хотя бы и соответствующие Конституции. Сама доктрина нуллификации не была чем-то новым. Кентуккская и Вирджинская резолюции носили, по сути дела, нуллификаторский характер. Нуллификаторским было и решение законодательного собрания Массачусетса, признавшего Акт об эмбарго 1807 года «несправедливым, угнетательским и неконституционным», а следовательно, не имеющим обязательной силы. Во время англо-американской войны законодательное собрание Коннектикута отказалось предоставить в распоряжение федерального командования свои войска и трактовало Коннектикут как «свободный, суверенный и независимый штат», а Соединенные Штаты — как конфедерацию штатов56.

После принятия в 1816 году Верховным судом решения по делу Martin v. Hunters Lessee вирджинские республиканцы — сторонники прав штатов, возглавляемые С. Роаном, утверждали, что штат имеет право не выполнять решения Верховного суда. Потребовался довольно ловкий маневр — другое решение Верховного суда, сулившее вирджинцам получение с Кентукки весьма значительных сумм, чтобы заставить их признать полномочия Верховного суда. Однако' такой своеобразный «подкуп», разумеется, не решал принципиальных вопросов. В основе теории и практики нуллификации лежало стремление тех или иных политических групп захватить в политической системе страны место и влияние, не соответствовавшее их реальному политическому и экономическому весу. В случае, если им отказывали в их требованиях, они грозили сломать систему, выйти из нее.

Принятие нового протекционистского тарифа 1824 года южане встретили с откровенным беспокойством, а. дополнивший его в 1828 году «тариф абсурдов», направленный не только на защиту американской промышленности, но и на привлечение на сторону Э. Джексона населения ряда штатов, вызвал с их стороны яростные протесты. Со времен Миссурийского компромисса прошло немного времени, но Юг уже начал ощущать изменение соотношения сил внутри Союза. Север обгонял его и по росту населения и по промышленному развитию. Протекционистские тарифы ставили под удар одну из основ экономики Юга — его связь с мировым рынком.

Оплотом нуллификаторов стала Южная Каролина, а главным идеологом — Дж.Кэлхун. В свое время Кэлхун выступал как сторонник сильной федеральной власти, но> тогда, после англо-американской войны, южане еще надеялись играть в Союзе решающую роль. Теперь же вице-президент, скрывая свое авторство, создал наиболее законченный документ нуллификаторов — «Экспозицию и протест Южной Каролины», принятый законодательным собранием штата. В этом документе обосновывалось право каждого штата отказаться от выполнения любого законодательного акта, принятого федеральным конгрессом, если сам штат сочтет, что этот закон противоречит Конституции57. Утверждалось, что в результате принятия новых тарифов Южная Каролина, как и все южные штаты, вынуждена вносить в федеральную казну больше средств, чем другие, а получает меньше. В целом и доктрина прав штатов, и нуллификация, и даже сецес- сия были основаны на идее, согласно которой экономическому благосостоянию и образу жизни меньшинства грозят политические решения, принимаемые большинством.

Несмотря на то, что летом 1832 года конгресс несколько снизил ставки тарифа 1828 года, Южная Каролина в ноябре 1832 года объявила и те и другие недействительны- 'ми, запретив федеральным органам сбор соответствующих пошлин на территории штата. В случае попыток принудить ее согласиться на принятые конгрессом тарифы Южная Каролина грозила выходом из Союза. В ответном обращении к жителям Южной Каролины президент указал, что отмена одним из штатов Союза закона, принятого федеральным конгрессом, противоречит Конституции, а выход из Союза квалифицировал как измену58. Вместе с тем в послании конгрессу он предложил сократить тарифные ставки.

В марте 1833 года были приняты два закона, направленные на достижение компромисса,— один из них давал президенту право использовать армию и флот для сбора пошлин, другой предусматривал их постепенное снижение.

Южная Каролина, не поддержанная другими южными штатами, которые не ощущали еще серьезной угрозы своему положению, вынуждена была отменить свое прежнее постановление. Объявляя акт о применении вооруженных сил незаконным, она, по сути дела, лишь «спасала лицо», поскольку использование силы становилось излишним.

Конечно, сам по себе компромисс ничего не решал, он лишь подчеркивал серьезность положения. Именно поэтому Э. Джексон и его сторонники видели единственный путь сохранения целостности Союза в продолжении прежней линии — игнорировании проблемы рабства. В прощальном обращении, ставшем своего рода «политическим завещанием», Э. Джексон, отстаивая необходимость сохранения Союза, предупреждал против «систематических попыток посеять семена раздора между отдельными частями Соединенных Штатов, свести партийные разногласия к географическим, возбудить Север против Юга и Юг против Севера»59. В случае попыток расторжения Союза, говорил он, «разрыв будет становиться все шире и шире, вопросы, которые сейчас обсуждаются и решаются на собраниях законодателей, будут решаться мечом на полях сражений», а за первым расколом неизбежно последуют новые, обломки прежде единой страны станут легкой добычей для иноземных авантюристов60.

Однако, стремясь сохранить Союз, осуждая доктрину нуллификации, Э. Джексон совершенно четко и недвусмысленно наметил пределы вторжения федеральных властей во внутренние дела штатов. Нарушение права собственности, внутреннего мира и спокойствия граждан, произвольное вмешательство в их жизнь не может быть оправдано никакими соображениями человеколюбия и гуманизма61. Вывод был совершенно очевиден: если для поддержания целостности Союза требовалось устраниться от решения проблемы рабства, то для сохранения единства страны надо было заплатить и эту цену.

Таким образом, сохранение Союза, обеспечивающего оптимальные перспективы капиталистического развития, ставилось в зависимость от сохранения фактора, препятствующего этому развитию. Во время второго президентства Э. Джексона вопрос о рабстве все более обострялся и постепенно выходил на первый план в политической жизни страны.

Стремление и в дальнейшем игнорировать вопрос о рабстве, на котором строили свою политическую линию деятели «джексоновской демократии», оборачивалось все большими издержками. Среди многочисленных и очень пестрых общественных, политических, религиозно-этических и других движений, столь характерных для этого, периода, с каждым годом громче звучал голос антирабовладельческих сил. Их состав, разумеется, тоже не был/ однородным, он отражал разномастный состав джексоновской коалиции, включая широкий спектр элементов от- приверженцев ограничения распространения рабства на; новые территории до убежденных аболиционистов.

Реальный ход политической борьбы в 20—40-е гг. показал, что решить накопившиеся противоречия в рамках сложившегося соотношения сил практически невозможно. Несмотря на :Мощный подъем демократического движения, на расширение электората, становление гораздо более демократичной, нежели прежняя, политической системы (особенно на уровне штатов), в рассматриваемый период не удалось добиться принятия ни единой поправки к Конституции, хотя такие попытки предпринимались не раз. Четырежды получали одобрение сената и каждый раз проваливались в палате представителей предложения, направленные на демократизацию порядка избрания сенаторов62. Требования ввести выборы президента прямым голосованием, усилившиеся после президентских выборов 1824 года, также ни к чему не привели. В условиях острой межсекционной и межпартийной борьбы, когда не только на федеральном уровне, но и в отдельных штатах зачастую сталкивались по пять и более политических группировок, Добивавшихся проведения своих сторонников в конгресс, Даже второстепенные по характеру поправки к Консти-

Туций не получали должной поддержки для ратификации .

Вместе с тем продолжавшееся бурное экономическое развитие страны существенно изменило многие вопросы, бывшие прежде предметом ожесточенной борьбы. Так, протекционистские тарифы перестали быть жизненной необходимостью для прочно вставшей на ноги американской промышленности. Острейший кризис, разразившийся в 1837 году, вновь вызвал к жизни вопрос о положении должников и, следовательно, непреложности выполнения договоров. В свете новых потребностей развития частнособственнических отношений несколько изменились задачи Верховного суда, возглавленного после смерти Дж. Маршалла Р. Тэни. «Речь не шла больше о защите самой собственности; дело касалось, скорее, двух видов интересов, связанных с собственностью, — тех, которые уже были твердо обеспечены, и тех, которые отражали интересы новых, еще вступающих в конкурентную борьбу предприятий»63. Следовало в первую очередь создать условия для максимально свободного 'развития капитализма, создания и функционирования новых предприятий.

Уже в 1837 году были вынесены принципиально важные решения, отражавшие изменения в деятельности Верховного суда. Дело Charles River Bridge v. Warren Bridge касалось хартии, выданной законодательным собранием Массачусетса компании, владевшей мостом и получавшей изрядные прибыли. Выданная в 1785 году хартия была в 1792 году продлена на семьдесят лет. Однако в 1828 году законодательное собрание выдало другую хартию на постройку почти в том же месте нового моста, причем как только компания, построившая мост, покрывала издержки, взимание пошлин за пользование мостом могло быть прекращено. Первая компания потребовала выдачи судебного предписания, запрещавшего строительство нового моста. Верховный суд, признав право штата регулировать вопросы, связанные со «всеобщим благом», отказался рассматривать выдачу второй хартии как нарушение договора64.

Характерно, что Р. Тэнн не подверг ревизии прежнее решение по дартмутскому делу, а лишь вывел рассматриваемый вопрос из сферы его применения. Тем не менее это -решение, а также дело Mayor of New York v. Miln, в ходе рассмотрения которого в том же 1837 году были признаны конституционными законы штата Нью-Йорк по поводу судов, заходящих в нью-йоркский порт65, не только открывали широкие возможности для развития транспортной сети страны, но и создали климат, способствующий появлению новых предприятий. Верховный суд с гораздо большей снисходительностью, нежели прежде, смотрел на действия отдельных штатов в социально-экономических вопросах. Концепция народного суверенитета, воплощенная прежде всего в местном самоуправлении, в правительствах отдельных штатов, служила в годы «джексоновской демократии» делу развития капитализма «вширь». Так, в деле Briscoe v. Bank of Kentucky в значительной мере вразрез с прежними решениями суд признал законным выпуск бумажных денег банком, контролируемым штатом Кентукки66. Такой поворот в деятельности Верховного суда, укомплектованного теперь в основном сторонниками Э. Джексона, не был удивительным после ожесточенной борьбы джексо- нианцев с Национальным банком67.

В это время члены Верховного суда принимали активное участие в деятельности окружных судов, причем чаще всего по многу лет в одном и том же округе. Назначения в Верховный суд производились с учетом интересов штатов, входивших в округ. Характерно, что к моменту смерти Дж. Маршалла шесть западных и южных штатов вообще еще не были включены в систему округов. Лишь один из семи членов Верховного суда, Дж. Маклин, представлял округ, считавшийся в это время западным (в него входили Огайо, Кентукки и Теннесси)68. Это не могло не отражаться на деятельности Верховного суда — члены его неизбежно становились выразителями интересов определенных групп штатов.

Между тем, по мере того как вопрос о рабстве выходил на первый план в политической жизни страны, отношения между отдельными штатами становились все более натянутыми. В ряде северных штатов начиная с 1824 года были приняты так называемые «законы о личной свободе», направленные на защиту свободных нетров и беглых рабов от посягательств рабовладельцев. В ответ южане (особенно отличалась этим Южная Каролина) приняли ряд законов, запрещавших свободным неграм въезд на территорию своих штатов. Дело дошло до того, что негры — члены экипажей судов, приходивших в южные порты, заключались на весь срок пребывания судна в порту под арест69. В 40-е гг. Верховный суд занимал по этому вопросу весьма двусмысленную позицию. Признавая конституционность федерального закона 1793 года о беглых рабах, он одновременно признавал право отдельных штатов запрещать подчиненным им должностным лицам выполнять этот закон, поскольку штаты, по его мнению, не были обязаны проводить закон в жизнь70.

Оживление аболиционистской деятельности в 30-е гг. и яростная реакция Юга поставили сразу несколько вопросов, связанных с основными положениями Конституции. Наложение южными штатами запрета на ввоз аболиционистской литературы, предложения Дж. Кэлхуна о введении федеральной цензуры на отправляемые по почте материалы, поддержанное Э. Джексоном71, представляли собой явное нарушение свободы слова. Принятие в мае 1836 года палатой представителей «правила кляпа», запрещавшего рассматривать в конгрессе какие-либо петиции и другие материалы, относящиеся к вопросам рабства, фактически нарушало Конституцию США. Не случайно Дж. К. Адаме, бывший президент, считал эти действия прямой угрозой политической системе страны72. Однако большинство членов конгресса в это время продолжало придерживаться мнения, что сохранение Союза требует уступок Югу в вопросе о рабстве.

Последствия этой бесконечной цепи компромиссов и уступок требованиям рабовладельческой олигархии стали очевидны к 1850 году, когда решение важнейшей задачи — дальнейшего территориального расширения Соединенных Штатов (речь шла о вступлении в Союз Калифорнии)— было заблокировано рабовладельцами. Ценой принятия Калифорнии в Союз стал новый закон о беглых рабах, который на всей территории Союза надлежало проводить в жизнь федеральным властям. Компромисс 1850 года, а точнее «перемирие 1850 года»  было нарушено уже весной 1854 года принятием закона Канзас-Небраска, по сути, ликвидировавшим Миссурийский компромисс — одну из основ всей политической жизни страны в тот период.

Разразившаяся вскоре в Канзасе гражданская война показала, что возможности решения вопроса о рабстве в рамках существовавшей политической системы стремительно сокращаются, причем инициатором вооруженного конфликта становилась именно плантаторская олигархия73. Прежние партийно-политические объединения распадались, конгресс охватывал паралич74. Именно в такой обстановке и было вынесено решение Верховного суда по делу Дреда Скотта, негра из Миссури. Д. Скотт, побывавший со своим хозяином в штатах, где рабство было запрещено, обратился в суд первой инстанции с просьбой признать его свободным человеком. Еще в 40-е гг. Верховный суд довольно терпимо относился к «законам о личной свободе», существовавшим в ряде северных штатов, по которым раб, побывавший в этих штатах, становился свободным человеком. Теперь он же семью голосами против двух решил, что негры не имеют прав граждан, что раб, находящийся на «свободных» территориях, не становится свободным, а конгресс не имеет права запрещать рабство на территориях. Миссурийский компромисс был объявлен неконституционным. Раб, говорилось в решении Верховного суда, является собственностью хозяина, которую он может взять с собой в любой штат или территорию, а правительство обязано эту собственность защищать. Речь шла, таким образом, о фактическом распространении рабства на всю территорию Соединенных Штатов75.

Решение по делу Д. Скотта лишь способствовало дальнейшему нарастанию кризиса. «Вопреки распространенному мнению, суд не смог успокоить споры, разгоревшиеся вокруг рабства, вынеся четкое, определенное решение»76. Более того, в критический для страны момент Верховный суд, на протяжении предшествовавших сорока лет так много сделавший для успешного развития капиталистической экономики и становления буржуазно-демократической политической системы, не только усугубил ее кризис, но и утратил на время возможность оказывать влияние на развитие событий.

вал как преступление любую попытку помешать претворению его в жизнь. Рабы, согласно этому закону, теряли право выступать свидетелями в случаях, касающихся непосредственно их