Титулы, мундиры и ордена Российской империи

Леонид Ефимович Шепелев

Потрясения, пережитые Россией в результате Крымской войны и совпавшие с началом нового царствования, дали толчок к разработке ряда реформ, в том числе связанных с изменением правовой структуры общества и улучшением системы государственного управления. Вполне естественно, что в тесной связи с этим вновь возникли и идеи изменения системы чинопроизводства, прежде всего в гражданском ведомстве.

К концу царствования Николая I выяснилось, что достичь повышения образовательного уровня чиновничества путем предоставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) в желательных масштабах не удалось и потому, что сами эти льготы оказались неэффективными, и потому, что ежегодное количество выпускников высших учебных заведений далеко не покрывало образующиеся вакансии (около 3 тыс. в год) *. В тексте закона от 9 декабря 1856 г. «О сроках производства в чины по службе гражданской» заявлялось о необходимости «утвердить на прочных началах действие того общего коренного правила, что награждения повышением в чинах, так же как и все прочие по службе награды, должны... быть даруемы токмо за постоянные усердные и отличные, непосредственным... начальством засвидетельствованные труды на самой службе, без принятия в уважение каких-либо обстоятельств, сей службе предшествовавших». Признавалось, что качество службы зависит не только от образования, но и от опытности и состязательности. В соответствии с этим льготы по выслуге в зависимости от образования отменялись и устанавливались общие для всех сроки выслуги: в XIV-IX классах — по 3 года в каждом, в VIII— VI классах — по 4 года (выслуга в высших классах юридически не давала определенных прав на получение следующего чина). При чинопроизводстве за отличия срок выслуги сокращался наполовину. Вместе с тем сохранялось правило определения при поступлении на службу в тот класс, на который давало право окончание данного учебного заведения и успехи в учебе.

Установление общего срока для получения чинов ликвидировало преимущества дворян на получение чина VIII класса. Таким образом, сословная дискриминация сохранялась только для лиц, не имевших образования, при производстве в первый классный чин.

Замещающий председателя Государственного совета Д. Н. Блудов в форменном сюртуке. 1850-е гг.

Вновь возникший в ходе подготовки закона 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председательством графа Д. Н. Блудова. В марте 1857 г. Собрание пришло к заключению, что наличие титулярных, то есть не соединенных с должностями, чинов привело к установлению

«чрезвычайной зыблемости в путях службы» и утвердило существование ложных понятий о ее обязанностях и целях. Собрание осудило и общее пристрастие к чинам, которое привлекало на службу людей, совершенно к ней неспособных, и имело следствием чрезмерный рост числа служащих, а вместе с тем и усиление влияния бюрократии.

Все это заставило членов Собрания единогласно признать, что «было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить». Однако осуществлению этого предложения должно предшествовать увеличение окладов содержания чиновников. Последнее не связывалось исключительно с отменой чинов. Члены Собрания указывали, что вообще недопустимо такое положение, когда «чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия», так как «в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные люди, должны жить пятью или десятью рублями в месяц». Кроме того, по мнению членов Совещательного собрания, было бы целесообразно приступить к решительному изменению порядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроизводства. Уже в результате этих мер произошли бы «уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии». Понимание того, что лишь изменение системы гражданского чинопроизводства не способно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, которые вызывали тревогу у наиболее дальновидных представителей правительства и являлись одной из причин обращения к проблеме реорганизации чинопроизводства, стало новым важным элементом в подходе к решению проблемы.

Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном Собранием порядке. Действительно, в последующие годы удалось увеличить оклады жалованья чиновников (к 1880-м гг. в 1,5-2 раза и более). Однако на последний шаг —упразднение чинов — правительство не решилось.

19 ноября 1857 г. в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей разрешили замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически независимо от класса чина кандидатов.

Между тем после Крымской войны общее число гражданских чиновников продолжало возрастать: с 82,3 тыс. человек в 1856 г. и до 98,8 тыс. в 1874 г. (в том числе 12,4 тыс. преподавателей и ученых). Часть гражданских чиновников служила по военному и военно-морскому ведомствам (на 1874 г. —6,1 тыс. человек). Вместе с тем, как мы уже отмечали, чиновники горного, путейского, телеграфного, лесного и межевого ведомств до 1867 г. имели военные чины, хотя по существу являлись гражданскими. Особенно интенсивно возрастала численность чиновников высших классов.

При этом число чиновников названных классов значительно превышало общее число должностей тех же классов. В 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса — 2266 чиновников. К концу 1890-х гг. число чиновников IV класса составило 2687.

Довольно много чиновников служило сверх штата, в ожидании вакансий. На 1874 г. их числилось 2,8 тыс. человек. Такие «причисленные» чиновники не получали жалованья, но могли быть награждаемы. Одним из причисленных к Государственной канцелярии был барон В. Е. Нолькен. Поскольку он пять лет жил в деревне, то есть вовсе не служил, а лишь «числился», «продолжая получать чины и награды», А. А. Половцов предложил ему выйти в отставку.

В апреле 1862 г. с резкой критикой гражданской службы и системы чинов выступил главноуправляющий Вторым отделением Собственной его императорского величества канцелярии барон М. А. Корф (ранее входивший в состав Совещательного собрания). В представленной им в Совет министров записке он указывал, что «по единогласному признанию, вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное. Среди этой касты постоянно питается и поддерживается чувство самого ложного честолюбия, жажда к повышениям и внешним отличиям... Человек, который мог бы с успехом заняться любимым ремеслом или промыслом, поступает на казенную службу и бедствует на ней десятки лет единственно потому, что эта служба ставит его на искусственные ходули в обществе и ласкает его воображение обманчивой картиной иногда отдаленных, но все-таки возможных повышений и отличий. Однажды предавшись этому влечению, однажды надев виц-мундир, он с трудом снимет его и решится сесть за рабочий инструмент или прилавок. Редко решатся на то и сын, и внук его, и таким образом размножаются целые поколения самой несчастной породы нищих во фраке». Корф предлагал, в частности, отказаться от производства канцелярских служителей в классные чины, предоставляя им вместо этого за выслугу определенного числа лет право личного почетного гражданства. Александр II не поддержал это предложение, опасаясь, что его реализация «могла бы только возбудить тревогу в умах многочисленного класса» (февраль 1864 г.).

Через несколько лет царское правительство все же попыталось воздвигнуть образовательный барьер для претендентов на классную службу: законом от 3 мая 1871 г. производство в первый классный чин обусловливалось сдачей экзамена за курс уездного училища. Уровень знаний, дававшихся этими училищами, мог удовлетворить лишь требованиям службы на самых низких должностях. Однако последующая выслуга чинов открывала путь наверх. В этом отношении характерна карьера Н. А. Ермакова, начало которой, правда, относится к более ранним годам. Окончив Порховское уездное училище, он начал службу в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел, где «вследствие умения излагать бумаги, — как пишет в своих воспоминаниях хорошо знавший Ермакова крупный московский предприниматель Н. А. Найденов, —добрался до должности начальника отделения». Оттуда он перешел на должность сначала вице-директора, а затем и директора Департамента торговли и мануфактур Министерства финансов. Кажется совершенно невероятным, что «одновременно в течение нескольких лет» он занимал также должность директора Технологического института. После 1885 г., уже в чине тайного советника, Ермаков «состоял» при министре финансов. Характеризуя его личные качества, Найденов пишет, что это был «человек хладнокровный, поддерживавший со всеми дружественные отношения, услуживавший всякому, но знавший хорошо такт для следования намеченным им путем и отодвигавшийся от всего, что могло быть в этом отношении помехой».

Острая критика неудовлетворительной организации гражданской службы вообще, оставаясь безрезультатной, продолжалась и позднее. Яркий образец такой критики мы находим в письме известного в то время правоведа, одного из воспитателей наследника престола — будущего императора Александра III — К. П. Победоносцева своему воспитаннику (ноябрь 1874 г.): «В общем управлении... давно укоренилась эта язва — безответственность, соединенная с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчиненных... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять свое место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьезное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав».

После убийства Александра II и воцарения Александра III вопрос о необходимости радикальной реформы системы гражданского чинопроизводства возбуждается вновь, причем на сей раз одним из существеннейших стимулов проведения этой меры стала борьба против «неблагонадежных элементов» в среде чиновничества гражданского ведомства.

Уже весной 1881 г. министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев представил новому императору записку, посвященную вопросу об искоренении «антиправительственных настроений, получивших широкое распространение в бюрократических сферах». Автор утверждал, что «редкий современный русский чиновник не осуждает правительство и начальство и редкий не считает себя вправе действовать по своим личным убеждениям». «Чиновная крамола», полагал Игнатьев, должна быть «вырвана с корнем». Признавалась недопустимой всякая критика чиновниками правительственных мероприятий и указывалось на невозможность успешной борьбы с революционным движением без уничтожения этой крамолы. Александр III наложил на записке резолюцию: «Умно и хорошо составлена записка, а главное, что все это —чистейшая правда, к сожалению».

Идеи записки Н. П. Игнатьева оказались созвучны давнишним убеждениям Александра III. Еще в середине 1860-х гг., будучи великим князем, он говорил одному из своих преподавателей — Ф. Г. Тернеру, «что вообще личный состав Министерства финансов по своему крайнему либерализму не вселяет к себе особенного доверия [в отношении] благонадежности». Одним из оснований этого убеждения послужила история активного участия в организации Польского восстания 1863 г. вице-директора Департамента разных податей и сборов Министерства финансов И. П. Огрызко: выяснилось, что он являлся представителем руководящего центра польской повстанческой партии в Петербурге. Арестованного в 1864 г., его приговорили к каторжным работам. Тот же Тернер свидетельствует, что «общее недоверие к крайнему либерализму чиновников Министерства финансов» у Александра III «оставалось до конца и только по своему расположению» к министру финансов Н. X. Бунге «он не настаивал на изменении состава его ведомства. Когда же был назначен министром финансов Вышнеградский, государь прямо ему высказал свое опасение, что состав Министерства финансов не вполне благонадежен». К числу «красных» в составе финансового ведомства тогда относили директора Департамента окладных сборов А. А. Рихтера, вице-директора того же департамента В. И. Ковалевского, управляющего Дворянским и Крестьянским банками Э. Э. Картавцева, некоторых фабричных инспекторов.

Позднее Николай II обвинял в «неблагонадежности» директора Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов Б. Ф. Малешевского, по мнению СЮ. Витте, «честнейшего и надежнейшего человека». Подобные огульные обвинения в «неблагонадежности», конечно, не имели серьезных оснований. Речь могла идти лишь об отдельных лицах, служивших по гражданскому ведомству. Их примечательность сводилась к известной независимости суждений, глубокому знанию ими дела, искреннему стремлению облегчить положение народа, личной честности. Но за рамки существовавшей политической системы их устремления не выходили.

Среди этих лиц были такие, чья деятельность вызывает интерес и заслуживает глубокое уважение. Вот, например, необыкновенная служебная карьера упомянутого Владимира Ивановича Ковалевского.

В. И. Ковалевский родился в 1848 г. Начав службу пехотным офицером, он вскоре вышел в отставку и поступил в Петербургский земледельческий институт. Будучи студентом, привлекался к судебной ответственности по обвинению в укрывательстве террориста С. Г. Нечаева и два года затянувшегося следствия провел в Петропавловской крепости. Суд его оправдал. В 1879 г. Ковалевский с большим трудом поступил на службу в Департамент земледелия и сельской промышленности Министерства государственных имуществ, а в 1883 г. он уже вводится в состав Ученого комитета этого министерства. В 1884 г. он перешел в Министерство финансов, где сначала занимал пост вице-директора Департамента окладных сборов, но в 1888 г. по требованию Министерства внутренних дел (как политически неблагонадежный) оставил пост вице-директора и занял должность чиновника для особых поручений в Министерстве финансов в чине сначала статского, а затем действительного статского советника. В 1892 г. Ковалевский назначается директором Департамента торговли и мануфактур и оставался на этом посту до 1900 г., когда в связи с реорганизацией департамента уже в чине тайного советника его назначили товарищем (одним из заместителей) министра финансов (тогда этот пост занимал СЮ. Витте), заведовавшим промышленностью и торговлей. По существу, должность создали специально для Ковалевского с целью расширить его права и создать ему (а вместе с тем и Витте) более благоприятные условия деятельности. При обсуждении в 1900 г. в Государственном совете вопроса об учреждении новой должности товарища министра Витте указывал, что она необходима для «человека, который давал бы всему делу общее направление», «человека, который мог бы ответственно и самостоятельно вести это дело». Таким человеком с самого начала считался Ковалевский. А. А. Половцов называет Ковалевского в своем дневнике (август 1901 г.) «de facto... министром по делам промышленности и торговли».

Организаторский талант Ковалевского вполне осознавался современниками. Дореволюционные газеты называли его «ближайшим помощником Витте в осуществлении коренных реформ нашей промышленности, в развитии производительных сил страны». Но уже в ноябре 1902 г. по причинам личного характера Ковалевский подал в отставку. В 1903-1916 гг. он возглавлял Русское техническое общество. Одновременно он занимал пост председателя правлений трех крупных акционерных компаний. После Октябрьской революции работал в центральных научных сельскохозяйственных учреждениях: с 1920 г. —председатель Сельскохозяйственного ученого комитета Наркомзема, а с 1923 г. — почетный председатель Ученого совета Государственного института опытной агрономии в Петрограде. Являлся ближайшим сотрудником Н. И. Вавилова. Умер Ковалевский 2 ноября 1934 г., имея почетное звание заслуженного деятеля науки и техники.

Для решения вопроса о реформе системы чинопроизводства в 1883 г. было образовано Особое совещание (еще одно!) во главе с С. А. Танеевым. Наиболее последовательным сторонником отмены чинов и самым активным членом Совещания стал А. А. Половцов, считавший, что «чины... умножают число тунеядцев, которые числом годов жизни приобретают чины, а потом являются полными претензий и на получение мест, и на казенные деньги в форме содержаний, и особливо пенсий».

Главной идеей Совещания стало предположение «о слиянии чинов с должностями», лежавшее в основе и трех предыдущих попыток ликвидации гражданских чинов. Совещание пришло к выводу, что «соотношение между чином и служебным положением лица, его носящего, сделалось ныне явлением почти случайным, и вследствие того чин утратил всякое полезное значение». Массовый характер получил и обход действовавших правил чинопроизводства; подчинение чиновников начальникам, состоящим в более низких чинах; наличие высших чиновников, не несущих соответствовавших их чинам служебных обязанностей (напомним, что число чиновников IV класса более чем в 3 раза превышало количество должностей этого класса) и т. п. Из этих явлений делался вывод о том, что «чин, очевидно, не может считаться мерилом ни служебного или общественного положения лица, им облеченного, ни действительных заслуг, сим лицом оказанных. Несмотря на этот несомненный факт, стремление к получению чинов, и в особенности высших степеней оных, нисколько не уменьшается в нашем обществе». Более того, по мнению Совещания, укрепилось ложное понимание целей и значения государственной службы, заключающееся в том, что основным желанием поступающих на службу является получение чинов. Причем «иных привлекает желание приобресть сословные преимущества, соединенные с чинами, а других — тщеславие или надежды на карьеру, надежды в большинстве случаев не оправдывающиеся». Прямым следствием такого положения вещей является «размножение чиновников, по большей части бесполезных». Члены Совещания пришли к выводу, что какие-либо частные мероприятия правительства, направленные на предотвращение этого, были бы бесполезны. Необходима радикальная мера: заменить иерархию чинов иерархией должностей, «предоставив присвоенные в настоящее время чинам права и преимущества должностям соответствующих степеней». Журнал Совещания, в котором была зафиксирована эта позиция, Александр III утвердил резолюцией: «Совершенно одобряю этот взгляд и предполагаемое направление этого дела». Опираясь на позицию императора, Совещание сочло необходимым сократить число классов должностей с 14 до 12, сохранив, однако, постепенность в продвижении служащих — «последовательное проведение лиц, посвящающих себя служебной деятельности, через установленные иерархические степени, начиная с низших».

Предполагалось установить общий срок службы до назначения на должность VI класса в 6-9 лет (такое время требовалось выслужить чиновнику с университетским образованием для получения должности VI класса с учетом возможности начать службу с чином VIII класса). Лица, начинавшие службу, могли бы поступать непосредственно на все низшие должности до VII класса включительно, назначение на которые было предоставлено власти директоров департаментов и губернского начальства. Назначение на должность каждого следующего класса могло иметь место только через два или три года беспорочной службы в должности предшествующего класса.

Вместе с тем Совещание установило, что «разновременность образования государственных учреждений, а также их штатов и расписаний привела к тому, что одинаковые должности принадлежат к разным классам и им присвоены далеко не одинаковые оклады содержания и различные права и преимущества». Оказывалось необходимым в ходе предстоящего преобразования установить возможное равенство в служебных преимуществах должностей, примерно одинаковых по старшинству (значению), но вместе с тем с учетом «условий и потребностей службы в каждой отдельной отрасли государственного управления».

Большинство членов Совещания высказалось за сохранение на время чинов действительного тайного советника и тайного советника в качестве почетных званий для высших служащих. Мотивировалось это тем, что «упразднение... всех без изъятия чиновных степеней в гражданском ведомстве, как всякая крутая и радикальная реформа, может произвести неблагоприятное впечатление».

В июне 1885 г. материалы Совещания разослали всем министрам с обязательством представить отзывы к середине октября.

Большинство поступивших отзывов содержало возражения против отмены чинов. Защитники чинов сходились на том, что чин, являясь мерилом заслуг, возвышает чиновника над своими согражданами. Возможность же возвыситься в обществе служит не только средством привлечения на государственную службу, но и стимулом при ее исполнении, представляя собой желанную награду для служащих. Чин, хотя и не свидетельствует достаточно точно об иерархическом положении служащего, все-таки сохраняет официальное и общественное значение. Оклады содержания низших и средних чиновников, особенно в провинции, признавались более чем недостаточными (несмотря на их повышение в предыдущие годы). При этом сколько-нибудь значительное увеличение их было невозможно. Отмена чинов в таких условиях приведет к переходу части чиновников с государственной службы на частную, где материальное вознаграждение всегда будет выше. Уменьшение числа служащих пагубно отразится на деятельности государственного аппарата, в частности потому, что возможность выбора лучших кандидатов будет затруднена.

Согласно большинству отзывов необходимость сохранения чинов вызывалась их традиционностью. Чины прочно вошли в общественный быт, и отмена их произвела бы слишком сильное потрясение в среде служащих. И если Совещание усматривало в неоднократном возбуждении вопроса об уничтожении чинов аргумент в пользу необходимости рассмотреть этот вопрос еще раз и провести предположения в жизнь, то факт сохранения чинов, несмотря на все обсуждения, представлялся защитникам этого института подтверждением их взгляда. Но они не могли не согласиться в той или иной степени с указаниями Совещания на факты чиновной неурядицы и путаницы в государственной службе. Настаивая на невозможности упразднить чиновную иерархию, они считали, что недостатки чинопроизводства есть не более чем отступления от законов, которые «вовсе не коренятся в существе самой системы».

В полном противоречии с воззрениями большинства оказалось мнение управляющего Морским министерством И. А. Шестакова. Подвергнув критическому разбору аргументы защитников чинов, Шестаков приводил целую систему доводов против них. Главные из них сводились к следующему. Народ чинов не знает, составляя себе представление о служащих по их должностям (становой, исправник и т. п.). В среде же «интеллигенции... чиновничество стало уже чем-то комическим. В провинции уважение к нему издавна поколеблено Гоголем и другими сатириками... Столичная интеллигенция высказывает свое равнодушие к чинам, редко выставляя их на [визитных] карточках и заменяя должностями». Наконец, «само правительство... несомненно тяготится чинами». «Вид странной неправильности» имеют ситуации, когда «в том же чине и директор департамента или канцелярии, и регистратор, отмечающий в журнале приносимые пакеты». «...Когда в проявления правительственных действий входит комизм, он переступает пределы смешного и становится вредным», —писал Шестаков. Правительство при усилиях выбирать на всякое дело людей способных встречает «китайскую стену рангов»; еще более затруднительно привлечь на службу людей бесчиновных. С существованием чинов Шестаков связывал существование «истинной язвы» российского «общества» — «презрения к работе, перешедшего от благородного рыцарства, имевшего по крайней мере прошедшее, к наслоившемуся чиновничеству, чуждому прошлого и одержимому пагубными надеждами на случайное, незаслуженное будущее».

Ознакомившись с запиской управляющего Морским министерством, Александр III написал: «Умно, дельно, справедливо».

В своих беседах с императором А. А. Половцов пытался укрепить его в намерении отменить гражданские чины. Прежде всего он обращал его внимание на то обстоятельство, что «верховная власть и вообще правительство не проиграют, а выиграют, если у них будет не толпа непригодных к делу чиновников, а только нужное их число, и притом людей, могущих полезно трудиться». При этом Половцов указывал, что добиться ликвидации чинопроизводственных недостатков, не уничтожая чинов, совсем непросто. Осуществление предложения К. П. Победоносцева «не давать более чинов, превосходящих ту должность, которую занимает чиновник», приведет к тому, что «каждый министр будет... просить изъятия для своих подчиненных» и царь очутится в затруднительном положении.

Выражая мнение большинства оппонентов, С. А. Танеев в декабре 1886 г. выступил с предложением ограничиться усилением контроля за порядком чинопроизводства. Ознакомившись с его предложением, Александр III направил Половцову записку, ярко рисующую беспомощность самого царя в преодолении чиновной рутины. В записке, в частности, говорилось: «По-видимому, чиновничество желает провалить это дело, а я этого не желал бы. Что делать и как повести его, чтобы добиться результата?». Выход был найден лишь в 1892 г. Решение не отличалось оригинальностью: восстанавливалось Особое совещание при Собственной его императорского величества канцелярии, на сей раз под председательством министра Императорского двора графа И. И. Воронцова-Дашкова. Незадолго перед тем Александр III по поводу отмены чинов снова заявил, что «решился это сделать и готов идти вперед решительно». Через месяц после возобновления Совещания он, по свидетельству Половцова, сохранял «твердое намерение чины уничтожить, оставив одни должности». И все же четвертая попытка уничтожить чины закончилась безрезультатно. Осенью 1894 г. взамен упраздненного еще в 1858 г. Инспекторского департамента при Собственной канцелярии организуется Императорский отдел, имевший задачей контроль за правильностью чинопроизводства. Тогда же возникает Межведомственный комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, который должен был координировать практику чинопроизводства и награждений в разных учреждениях.

Тем временем в декабре 1894 г. министр финансов СЮ. Витте сумел добиться особых прав по замещению должностей в своем ведомстве. Это было связано со значительной активизацией и функциональным расширением деятельности финансового ведомства, что вызвало необходимость приглашения на службу людей, имевших практический опыт деятельности в банковой, железнодорожной и промышленной сферах. Витте получил право замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответственных чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование». Государственный совет рекомендовал и другим министрам «внести на законодательное разрешение» свои предложения относительно «условий замещения должностей» в их ведомствах.

С 1 августа 1898 г. повысились требования к кандидатам на получение чина действительного статского советника (IV класс): этот чин мог даваться лишь тем, кто выслужил в предыдущем чине 5 лет и занимал должность не ниже V класса. А 2 августа 1900 г. дополнительно устанавливалось, что для получения чина действительного статского советника требовалось прослужить в классных чинах не менее 20 лет.

В последующем появилось лишь одно изменение в порядке государственной службы, относящееся к 1906 г. и вызванное революционными событиями того времени, — полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.

Действовавшее законодательство о чинах в конце XIX— начале XX в. также не исключало отступлений от него, как это мы отмечали для более раннего периода. Например, С. Ю. Витте, имевшего чин титулярного советника (IX класс) и находившегося на частной службе, в 1889 г. назначили директором Департамента железнодорожных дел Министерства финансов с производством в чин действительного статского советника (IV класс). Сам Витте расценивал этот случай как «совершенно исключительный». Но в 1906 г. П. А. Столыпин назначается министром внутренних дел и председателем Совета министров, будучи в чине всего лишь IV класса.

Изложенная история попыток отмены гражданских чинов или реорганизации системы чинопроизводства показывает, что в условиях царской России чинам постоянно придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии, и даже как одному из средств устранения пороков в организации государственного управления. Сплошные неудачи в реализации всех этих попыток сами по себе великолепно демонстрируют косность и неповоротливость государственного аппарата царской России, а также консервативную силу самого чиновничества, сумевшего действенно саботировать все новации, несмотря на неоднократно и категорически выражавшееся «высочайшее» желание реформировать систему чинов.

Все варианты реформирования чинопроизводства, имевшие сколько-нибудь серьезное значение, хотя и предусматривали отмену чинов как особой правовой категории, но не отнимали привилегий чиновничества, а лишь переносили их с чина на должность.

Попытки улучшить реформой гражданского чинопроизводства работу государственного аппарата оказались тщетными. Улучшение же качественного состава чиновничества хотя и имело место, но процесс этот шел крайне медленно и явно отставал от требований жизни. Кастовость и эгоцентризм чиновничества преодолеть невозможно.

Каковы же количественные итоги развития гражданского чиновничества к началу XX в.?

По официальным данным (возможно, неполным), в 1902 г. в России оказывалась 161 тыс. классных гражданских чиновников. К сожалению, общая цифра никак не дифференцируется. Поэтому, чтобы дать хотя бы примерное представление о распределении чиновничества по группам классов и их образовательном уровне, мы обратимся к официальным же данным на 1897 г. о гражданских чинах, действительно занимавших классные должности в высших органах власти и основных ведомствах царской России. В абсолютных цифрах эти данные, охватывавшие лишь часть чиновничества (101,5 тыс.), не показательны, но в относительных величинах они дают примерно верную картину.

К первым четырем классам принадлежало менее 1,5% чиновников. Из них высшее образование имели 87%. V-VIII классы имело 49% чиновников (58% — с высшим образованием). В центральных учреждениях они занимали должности вице-директоров департаментов, начальников отделений, чиновников для особых поручений, столоначальников и делопроизводителей. Должности V класса в провинции по ряду ведомств являлись руководящими. Наконец, к IX-XIV классам принадлежало 49,5% чиновников. Лишь в провинциальных учреждениях они могли занимать должности, имевшие сколько-нибудь самостоятельный характер.

Стремясь усилить свое влияние на деятельность органов местного самоуправления, царское правительство присвоило классы государственной службы и мундиры сначала предводителям дворянства, а позднее также некоторым руководящим должностям в земстве и городском самоуправлении. Лица, избранные на такие должности, на время исполнения ими соответствующих обязанностей получали право пользования чином того же класса, а при повторном избрании сначала утверждались в этом чине, а затем могли получить более высокий чин. Так, губернский предводитель дворянства во второе трехлетие службы по выборам утверждался в чине статского советника, а в третье трехлетие — в чине действительного статского советника (IV и V классы); уездный предводитель во второе трехлетие утверждался в чине коллежского советника, а в третье трехлетие — в чине статского советника (VI и V классы).

Еще в 1800 г. к VIII классу гражданской службы приравняли тех, кто получал введенные в этом году почетные звания для лиц, успешно занимавшихся промышленностью и торговлей, — мануфактур-советник и коммерции советник. Хотя по закону они оставались «при тех правах и преимуществах, кои купечеству присвоены», и не получали дворянства, класс давал им право на общий титул ваше высокоблагородие. В последующем лица купеческого сословия награждались за заслуги и более высокими чинами. В 1889 г. чин действительного статского советника (IV класс) присвоили за благотворительную деятельность неграмотному бакинскому предпринимателю Г. 3. Тагиеву. Конец подобной практике положил только закон от 9 июня 1892 г.