Пути и перспективы совершенствования федерализма в России

 

Смотрите также: Конституционное право Европейских стран Конституция России Конституция США Конституционное право России Конституционное право зарубежных стран Иностранное конституционное право Государственное право стран Америки и Азии Конституционное право РФ Конституции зарубежных государств Всеобщая история государства и права. Конституции стран мира

Пути и перспективы совершенствования федерализма в Рос­сии. Проблема дальнейшего развития российского федерализма явля­ется ключевой и фундаментальной для всей России. От ее успешного решения в огромной мере зависит социально-политическая стабиль­ность в обществе и государстве, сохранение территориального единства страны, судьбы экономических и социальных реформ, демократизация всех сторон общественной жизни, становление правового государства, гармонизация межнациональных и региональных отношений, упроче­ние духовной общности многонационального российского общества. Сегодня, с одной стороны, можно констатировать, что за прошедшее десятилетие было сделано немало с точки зрения начала становления нового, демократического федерализма: признание суверенитета рес­публик, расширение их прав и прав других субъектов РФ; своевремен­ное заключение Федеративного договора 1992 г., предотвращение рас­пада РФ и серьезное снижение напряженности во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации; сочетание общетеррито­риального и национально-территориального начал в структуре РФ; принятие Конституции РФ и конституционное закрепление основных принципов нового российского федерализма; широкое внедрение прак­тики заключения договоров между РФ и ее субъектами о разграниче­нии предметов ведения и полномочий; повышение статуса ряда субъ­ектов РФ; утверждение линии на децентрализацию и развитие местно­го самоуправления; успешное решение проблемы признания и сочета­ния общефедерального государственного языка (русского) и государ­ственных языков республик и др.

С другой стороны, с сожалением приходится признать, что процесс становления подлинно демократического федерализма происходит у нас медленно, трудно, непоследовательно и противоречиво, в связи с чем за десять лет было сделано намного меньше того, что можно и должно было сделать. Конечно, серьезное влияние на ход этого процес­са оказало общее состояние перманентного и системного кризиса на­шего общества и государства за прошедший период. Но и при этом, несомненно, можно и необходимо было сделать значительно больше. Достаточно сказать, что за более чем пятилетие, прошедшее после при­нятия Конституции РФ, не принято ни одного конституционного и иного федерального закона, предусмотренного самой этой Конститу­цией и непосредственно направленного на совершенствование федера­тивных отношений. До сих пор четко и конкретно не определено к какому федерализму мы стремимся, продолжается противоборство принципиально различных линий и тенденций в данной области. Во многом непоследовательными были действия федерального центра по укреплению государственного единства России и противодействию центробежным тенденциям. Серьезный удар по становлению совре­менного российского федерализма нанесла война в Чечне и последую­щая неурегулированность ее отношений с РФ. Явно замедленно реша­ются вопросы преодоления остатков былой сверхцентализации в уп­равлении и утверждения местного самоуправления.

 

Прежде всего необходимо отметить, что серьезное усиление внима­ния к проблемам федерализма в России за последние годы сопровож­далось поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства в нашей стране, путей и перспектив ее федеративного развития. Если одни связывают укрепление единства и целостности РФ, дальнейшую интеграцию ее субъектов со становлением и утверждением подлинного федерализма, сохранением и совершенствованием национальной госу­дарственности и местного самоуправления на путях последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в российском федерализ­ме и национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и национально-государственных форм, призывают к возврату к былой губернизации страны без учета этносо-циального момента, к унитаризму и т.п. Речь идет не о частном и вто­ростепенном, а о принципиальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависит настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов. К сожалению немало ученых и политиков в России встали на позиции национально-государственного нигилизма. И хотя теория и практика современного российского федерализма вполне обоснованно не пошли по этому пути, тем не менее было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычай­ную опасность такой позиции. Успешное совершенствование россий­ского федерализма невозможно без полного преодоления указанной теоретической позиции и соответствующих тенденций в политике и на практике.

Одна из характерных черт современного национально-государст­венного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли национально-культурной автономии и ее искусственном противопоставлении национально-территориальным государствен­ным формам. Спору нет, признание и использование у нас за последние годы национально-культурной автономии — это несомненный и важ­ный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочислен­ных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэто­му реализация и развитие и этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки. Но можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограни­читься лишь национально-культурными формами автономии и обой­тись без ее национально-территориальных форм? Конечно, нет.

Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное госу­дарство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. Необходимо иметь в виду, что народы дореволюционной России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой всегда было впол­не естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей. В советский период, как уже отмечалось, феде­рализм и автономия многие десятилетия носили чисто декоративный характер, а национальная государственность целого ряда народов лик­видировалась, а они сами насильственно депортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию и сохранению своей реальной национальной государственности и подлинного феде­рализма не ослабевала, а неуклонно и закономерно усиливалась, что особенно наглядно проявилось в условиях демократизации. И сегодня народы России видят в них важный фактор демократизации всех сто­рон их жизни, действенного сочетания национальных и интернацио­нальных интересов, сохранения и развития своей национальной само­бытности, своих культур, языков, традиций и т.д. Поэтому важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-терри­ториальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии.

Современный национально-государственный нигилизм связан и с искаженным пониманием и толкованием сути демократической наци­ональной государственности. Последняя ошибочно изображается как якобы государственность только данного этноса и к тому же служащая лишь его интересам. Совершенно очевидно, что такое антидемократическое, а по сути дела, сугубо националистическое представление о национальной государственности ничего общего не имеет с демократи­ческой национальной государственностью, о которой сегодня идет речь в России. Суть дела в том и состоит, что демократическая националь­ная государственность — это государственность не только той нации (этноса), которая дала имя данной республике или автономии, но и представителей всех других национальностей, проживающих на ее тер­ритории.

Именно такое интернационалистское понимание национальной го­сударственности содержится не только в Конституции РФ, где гово­рится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «много­национальном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Баш­кортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчерки­вается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан рес­публики».

К примеру, ст. 1 Конституции Татарстана указывает, что «Респуб­лика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражаю­щее волю и интересы многонационального народа республики». Это означает, что Республика Татарстан — одновременно государствен­ность татарской нации и всего многонационального народа этой рес­публики. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего населения Татарстана. В этом находит свое государственное выражение единство национального и интерна­ционального в демократической национальной государственности. С одной стороны, демократическое государство не может не призна­вать право народов на самоопределение, а следовательно, и право на свободный выбор форм своего государственного существования. С другой — это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, уважения их прав и интересов, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации ино­национального населения.

Конечно, в реальной жизни, в практике федеративного строитель­ства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место национа­листические истолкования и использование национально-государст­венных форм. Но решительно противостоя таким взглядам и борясь с национал-сепаратизмом и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность и национально-территориальные на­чала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепара­тизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и феде­рализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целост­ности федеративной России. В июне 1996 г. была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», в которой говорится: «Оптимизация государственного устройства Рос­сии на основе принципов федерализма находится в числе приоритет­ных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в со­четании национального и территориального начал». Это вселяет уве­ренность в том, что новая Россия изберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющий с национально-государственным нигилизмом.

Говоря о национально-территориальных аспектах российского фе­дерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонацио­нальную разновидности. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность — это тоже национальная государствен­ность в ее своеобразных видах.* В РФ 32 национальных государства и национально-государственных образования. Но это не значит, что именно столько народов имеют свою государственность в нашей стра­не. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны нередко встречающиеся в литературе утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в число народов России при этом включаются и десятки разрозненно проживающих национальных (этнических) групп, пред­ставляющих зарубежные этносы.

 

 

Во-вторых, достаточно часто национально-территориальный прин­цип построения федерации и государственности незаметно подменяет­ся и отождествляется с этносоциальным и национальным, этническим. Строго говоря, это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального и его практическое претворение в жизнь в ходе национально-государственного строитель­ства в нашей стране всегда была направлена против абсолютизации чисто этнического начала в государственном строительстве. Хорошо известно, что когда нередко в ходе такого строительства этнический фактор вступал в противоречие с интересами, например, обеспечения экономической целостности определенной территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему в рамках следования национально-территориальному принципу. Этот принцип, понимаемый не с нацио­налистических позиций абсолютизации этнического, не только не ис­ключает, но и предполагает внимательный учет и интернационального, в частности, экономико-территориального.

Заключение Федеративного договора 1992 г., принятие Конститу­ции РФ 1993 г., утверждение концепций государственной националь­ной и региональной политик РФ (1996 г.), широкая практика подготов­ки и заключения договоров РФ с большинством ее субъектов по раз­граничению предметов ведения и полномочий при всем их значении не решили всех проблем совершенствования российского федерализма. Важнейшим направлением такого совершенствования, несомненно, продолжает оставаться укрепление единства и целостности России как федеративного государства, в том числе и путем упрочения единства его конституционно-правовой системы. В этом отношении очень боль­шое значение будет иметь подготовка и принятие целого ряда феде­ральных конституционных и иных законов, особенно по проблемам федеративных отношений, предусмотренных Конституцией РФ, вклю­чая федеральные конституционные законы о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65), о порядке измене­ния статуса субъекта РФ (ст. 66), а также федеральные законы о пред­метах совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76), об общих прин­ципах организации представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти (ст. 77), о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области (ст. 66) и др. Серьезное запаздывание с разработкой и принятием этих законов уже крайне негативно сказалось на становлении нового российского федерализма.

Не менее важное значение имеет постепенная и терпеливая, но в то же время твердая, постоянная и неуклонная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций республик и уставов субъектов РФ, договоров о разгра­ничении предметов ведения и полномочий и др. При этом важно избе­гать двух крайностей: с одной стороны, нельзя не учитывать, что сегод­ня у нас идет поиск оптимальных форм взаимоотношений между РФ и ее субъектами на начальном этапе становления демократического федерализма, что предполагает возможность возникновения в позици­ях сторон известных расхождений и противоречий; с другой — нельзя игнорировать необходимость обеспечения при всех условиях государ­ственного единства и целостности РФ. Поэтому нельзя искусственно драматизировать ситуацию в этом вопросе и, обнаружив любые, даже незначительные расхождения в текстах конституций и указанных до­говоров, изображать, например, дело так, будто «из 21 республики Фе­дерации 19 имеют конституции, противоречащие Конституции РФ».* И в то же время было бы неверным занимать примиренческую пози­цию, когда нарушаются самые устои демократического федерализма, ставятся под угрозу принципиальное единство конституционно-право­вой системы РФ, а тем самым и ее самой, выявляются действительно сепаратистские тенденции.

 

 

Говоря об упрочении единства РФ нельзя обойти вопрос о правиль­ном понимании государственности русского народа. И в прошлом, и особенно в последние годы не так уж редко приходится встречаться с утверждениями, будто русский народ не имел и не имеет в нашей стра­не своей национальной государственности. В связи с этим даже вносит­ся предложение о создании Русского национального государства. С та­кими утверждениями и с таким предложением, конечно, нельзя согла­ситься. Русский народ не имел и не имеет отдельной, обособленной национальной государственности, но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России, что непосредственно вытекает уже из самого ее наименования. Государственность России, Российской Фе­дерации была раньше и осталась сейчас государственностью прежде всего русского народа, хотя и не только его. РФ — федерация особого рода. Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов, объединенных вокруг русского народа, объективно занимающе­го особое место и играющего особенно важную роль, составляя более четырех пятых населения страны и проживая практически по всей ее территории. К тому же 57 из 89 субъектов РФ (края, области, города федерального значения) представляют сегодня территории с преиму­щественно русским населением. И дело вовсе не в том, что русский народ якобы не имел и не имеет права или возможность образовать свою отдельную национальную республику, а в том, что история воз­ложила на него миссию объединителя многонационального российско­го народа, в связи с чем и была избрана такая своеобразная форма воплощения его национальной государственности. Предложение же в сложившихся условиях образовать Русскую национальную республику, помимо прочего, означало бы вольно или невольно призыв к ненуж­ному и вредному отгораживанию, обособлению территорий с русским населением от других совместно проживающих народов РФ и способно нанести серьезный ущерб интернациональному единству страны.

Огромные размеры территории РФ и ее многонациональность объ­ективно предопределяют необходимость сохранения сегодня очень большого числа ее субъектов, что вызывает немалые сложности и труд­ности в управлении страной. В связи с этим в перспективе может прак­тически встать вопрос о целесообразности и возможности сокращения численности субъектов РФ путем их укрупнения. Возможно, следует вернуться к вопросу о предоставлении (непредоставлении) статуса субъектов федерации автономным округам, тем более что ряд из них не обладает необходимыми реальными параметрами для успешного вы­полнения роли и бремени субъекта РФ. Два крупнейших автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), население и террито­рия которых в несколько раз превышает соответствующие показатели многих областей и республик, а также вышедший из состава Магадан­ской области Чукотский автономный округ, как и еще один-два сравнительно крупных автономных округа, могли бы быть преобразованы в республики или автономные области, а остальные автономные окру­га, насчитывающие всего несколько десятков тысяч человек общего населения, могли бы стать национальными районами внутри краев и областей. Напомним, что недавнее преобразование 4 из 5 имевшихся в прошлом автономных областей в республики не вызвало негативных последствий для укрепления единства российской государственности и прошло достаточно гладко.

Еще одним важным общим направлением совершенствования рос­сийского федерализма должно стать расширение полномочий субъек­тов РФ при одновременном расширении и повышении их ответствен­ности в решении общих задач. Несмотря на то что тоталитарная супер­централизация явилась одной из главных причин распада СССР, до сих пор у нас полностью не преодолено укоренившееся в прошлом ошибочное представление, будто все, что направлено на расширение полномочий республик и других субъектов Федерации, служит дезин­теграции страны, а действительная интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Речь, понят­но, идет не о вступлении на путь анархистской, безбрежной децентра­лизации, а о том, что и сегодня в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектов РФ заложен немалый ре­зерв совершенствования российского федерализма и повышения его эффективности. Не случайно на нынешнем этапе столь остро стоят проблемы бюджетного и налогового федерализма, которые решаются путем перераспределения средств в пользу субъектов Федерации при одновременном повышении их обязанностей и ответственности в ре­шении общих задач, особенно в социальной сфере.

 

К содержанию книги:  Конституционное право

 

Смотрите также:

 

  Демократическое конституционное право. С конца 80-х гг. в ...

С принятием новой Конституции начинается широкое обновление всех институтов конституционного права России. По сути, формируется конституционное право, ... www.bibliotekar.ru/istoriya-gosudarstva-i-prava/51.htm

 

  ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ

Вместе с тем, сама История отечественного государства и права подготавливает студентов к изучению таких специальных дисциплин как Конституционное право РФ, ... www.bibliotekar.ru/istoriya-gosudarstva-i-prava/

 

  Функции права есть наиболее существенные направления и стороны его ...

функция закрепления прав и свобод человека и гражданина (конституционное право), функция определения деяний, признаваемых преступлениями, и установления ... www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/32.htm

 

  Признание и регулирование экологических прав граждан. Состояние ...

Конституционное право каждого на благоприятную окружающю среду– одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, ... bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo-3/33.htm

 

  Характеристика системы права. Частное и публичное право. Основная ...

Например, в английском праве различаются общее право и право справедливости. ... государства в целом (конституционное право, уголовное, процессуальное, ... www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/67.htm

 

  Становление политической науки. Начало политической науки во ...

Многие французские правоведы считали, что политическая наука есть не более чем конституционное право. Поэтому во Франции широкое распространение получил ... www.bibliotekar.ru/istoria-politicheskih-i-pravovyh-ucheniy-1/156.htm

 

  Право – ядро и нормативная основа. Правовая система. Понятие и ...

2 См.: Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее // Правоведение. 1992. № 6. С. 6; Он же. Теория закона. М , 1982. С. 17. ... www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/34.htm

 

  Правовые отрасли. Общая характеристика отраслей Российского права.

Конституционное право. Это первая и ведущая отрасль, определяемая как совокупность юридических норм и институтов, опосредую-ших наиболее важные, ... www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/68.htm

 

  Краткая характеристика системы права и ее подсистем — отраслей ...

Ведущей отраслью права является государственное, или конституционное, право. Оно включает правовые нормы и институты, регулирующие устройство государства, ... bibliotekar.ru/hozyaystvennoe-pravo/8.htm