Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Комментируемая статья может быть правильно осмыслена в контексте ст.96

и 101 настоящего Кодекса (см. комментарий к ним). Основными законами, регулирующими

указанные в статье вопросы, являются Закон Российской Федерации от 19 декабря

1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изменениями и дополнениями,

внесенными Законами Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня

1993 г.)*(67) и Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"*(68).

     В соответствии с первым из них граждане вправе принимать участие в собраниях,

митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране

окружающей среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями,

требовать их рассмотрения; требовать от соответствующих органов предоставления

своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды

и мерах по ее охране; требовать в административном или судебном порядке отмены

решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации

экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности

предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую

среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности

виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда,

причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями

(см. комментарий к Закону "Об охране окружающей природной среды" под ред.

С.А.Боголюбова. М., 1997).

     Предусматриваются обширные полномочия общественных экологических объединений

в области охраны окружающей среды (ст.13 того же Закона). Уместно, однако,

заметить недостаточное использование гражданами и их объединениями своих полномочий,

слабую активность в реализации своих прав и защите природных ресурсов (подробнее

см.: С.А.Боголюбов. Защита экологических прав. Пособие для граждан и общественных

объединений. М., 1996). Между тем и Конституция Российской Федерации, и ст.12

Закона "Об охране окружающей природной среды" обязывают граждан "принимать

участие в охране окружающей природной среды": по нашему мнению, это включает

в себя и необходимость реализации их выше перечисленных экологических полномочий.

     Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры,

целей, форм и методов деятельности. Деятельность общественных объединений

должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах

- общедоступной.

     Свобода деятельности общественных объединений во многом определяется их взаимоотношениями с государством, его органами и должностными лицами. В

соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" государство

обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений,

оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление

им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться

в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ; заключения

договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального

заказа на выполнение государственных программ неограниченному кругу общественных

объединений на конкурсной основе.

     Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений

в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается,

за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

     Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных

законом случаях, решаются органами государственной власти и органами местного

самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по

согласованию с ними.

     Это прежде всего государственная регистрация общественного объединения

органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа

общественного объединения. Правоспособность общественного объединения как

юридического лица возникает с момента государственной регистрации, но объединение

считается созданным с момента утверждения устава и формирования руководящих

и контрольно-ревизионных органов на съезде (конференции) или общем собрании

общественного объединения.

     Все профессиональные союзы должны быть равны перед законом. Специфическая

деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные

с их созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией регулируются

законодательством о профессиональных союзах, принимаемым в соответствии с

Законом "Об общественных объединениях".

     Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной

основе общественное объединение для защиты общих интересов и достижении общих

целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться

от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных

объединений.

     Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения

без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного

самоуправлении, а также право вступать в такие общественные объединения на

условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения

могут регистрироваться в порядке предусмотренном Законом "Об общественных

объединениях" и приобретать права юридического лица либо функционировать без

государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

     Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан

рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять

одно из решений: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям

свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной

регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который

может быть обжалован в судебном порядке.

     Перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации общественного

объединения, включает обстоятельства, предусмотренные ч.5 ст.13 Конституции

Российской Федерации, другие основания, строго предусмотренные Законом "Об

общественных объединениях". Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности

создания общественного объединения не допускается. Отказ в государственной

регистрации либо уклонение от нее могут быть обжалованы в суд. Кроме того,

отказ в регистрации не является препятствием для повторной подачи документов

на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших

отказ (учреждения юстиции обязаны указать конкретные положения законодательства

Российской Федерации, нарушение которых повлекло отказ в государственной регистрации

данного объединения).

     Устав объединений должен предусматривать цели, задачи, структуру и территорию

деятельности общественного объединения, условия, порядок приема и выхода,

права и обязанности членов (участников), полномочия, порядок образования и

сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного

имущества общественного объединения и его организаций.

     Равенство общественных объединений проявляется в равенстве их прав в

общественной и хозяйственной деятельности.

     Во-первых, это возможность свободного распространения информации о своих

целях и деятельности, участие в формировании органов государственной власти

и управления и в выработке их решений, представление и защита законных интересов

своих членов и осуществление иных полномочий в соответствии со своими уставами

и законодательством России.

     Во-вторых, это права всех общественных объединений учреждать средства

массовой информации, осуществлять издательскую деятельность, создавать в целях

выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации, иметь в

собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь,

имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения. Денежные

средства равным образом могут формироваться из вступительных и членских взносов

(если это предусмотрено уставом общественного объединения), добровольных взносов,

пожертвований, поступлений от лекций, выставок, лотерей, спортивных и иных

мероприятий, доходов от производственной, хозяйственной, издательской и иной

деятельности, не запрещенной законом.

     Конституцией предусматривается перечень оснований, при наличии которых

запрещается создание и деятельность общественных объединений. Если при регистрации

устава проверяются цели общественного объединения, то после регистрации -

действия общественного объединения. И то и другое возложено на учреждения

Министерства юстиции Российской Федерации, которые вправе требовать от руководящего

органа общественного объединения представления принятых решений, направлять

своих представителей для участия в проводимых общественным объединением мероприятиях,

получать объяснения от членов объединений.

     Свобода деятельности общественных объединений заключается также в том,

что им гарантируется самостоятельность в принятии уставов и избрании руководящих

органов, составлении программы и управлении собственностью, распространении

информации о своей деятельности и выступлении с инициативами по различным

вопросам общественной жизни. Условия и порядок приобретения, утраты членства,

включая условия выбытия из членов общественных объединений по возрасту, определяются

уставами общественных объединений.

     Требование об указании в официальных документах на членство или участие

в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность или

непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием

для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством

каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством

России.

     В законодательстве предусматриваются меры против злоупотреблений правом

на объединение. Общественное объединение может быть ликвидировано лишь по

решению суда на основании заявления прокурора в случаях несоблюдения ч.5 ст.13

Конституции Российской Федерации, виновного нарушения прав и свобод граждан,

иных неоднократных или грубых нарушений правовых актов либо систематического

совершения деятельности, противоречащей уставным целям. Государство, его органы,

общественные объединения и граждане несут равную ответственность за соблюдение

законодательства об общественных объединениях. В случаях нарушений незарегистрированными

общественными объединениями ответственность несут лица, входящие в состав

руководящих органов этих объединений.

     Статьей 239 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается

уголовная ответственность за организацию объединения, деятельность которого

сопряжена с причинением вреда здоровью граждан или с иными посягательствами

на личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от исполнения

гражданских обязанностей. Законом об общественных объединениях предусматриваются

следующие обязанности общественных объединений: соблюдать законодательство

России, общепризнанные принципы и нормы международного права, свои уставы

и иные учредительные документы, ежегодно информировать орган, регистрирующий

общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного

места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия,

данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых

в единый государственный реестр юридических лиц.

     В случае нарушения общественными объединениями законов, а также совершения

иных действий, противоречащих законам, уставным целям, прокуроры вносят в

руководящие органы данных общественных объединений представление об указанных

нарушениях и устанавливают срок для их устранения. Если в установленный срок

эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается

на срок до шести месяцев решением соответствующего суда на основании заявления

прокурора.

     Орган, регистрирующий общественные объединений, вправе подать заявление

в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных

предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном

законом порядке или не признаны судом не основанными на законе.

     В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок,

установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств

массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации

и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать

банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и

трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате

штрафов.

     Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного

объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления

его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение

возобновляет свою деятельность (подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской

Федерации. М., 1996. С.117-124, 184-189, 246-249).

     Последние десятилетия развивается институт участия общественности в охране

природных ресурсов и окружающей среды в форме организации общественных инспекций:

наука и практика не раз обсуждали концепции их природоохранной деятельности

- от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий

через дружины и товарищеские суды до сотрудничества со специально уполномоченными

государственными органами и выполнения поручений исключительно по их заказам

и под их контролем (подробнее см.: Боголюбов С.А. Природоохранительная деятельность

общественности: правовые формы. М., 1989). Функционировали общественные охотничья,

рыбоохранная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие

инспекции.

     Приказом Федеральной службы лесного хозяйства Российской Федерации от

4 января 1994 г. N 6 утверждено Примерное положение об общественной лесной

инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия

ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция

считается местным органом общественного контроля и ставит своей задачей проверку

выполнения требований лесного законодательства Российской Федерации и Закона

"Об охране окружающей природной среды" предприятиями, учреждениями и организациями

независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и

гражданами. Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов.

     За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы

поощряются органами местного самоуправления и органами управления лесным фондом,

отличившиеся общественные лесные инспекторы награждаются значком "За сбережение

и приумножение лесных богатств Российской Федерации", другими нагрудными знаками.

     Согласно Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств обязана

помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно-правового материала

по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, в проведении

с ними инструктажа по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам

в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции

и по другим вопросам.

     Общественные лесные инспекторы, в частности, обязаны:

     вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и приумножения

лесных богатств;

     при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению

с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесничеств, органов

местного самоуправления; помогать лесхозу и лесничеству в организации работ

по тушению пожаров, в том числе с участием населения, привлекаемого для этих

целей в установленном порядке (см. также: ст.94-97 ЛК РФ и комментарий к ним);

     принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы

скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного

фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда;

     передавать составленные ими протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности

в лесах, нарушениях правил лесопользования и других нарушениях лесного законодательства,

а также протоколов о незаконной охоте на территории лесного фонда лесхозу,

лесничеству;

     сообщать органам государственной власти и управления, правоохранительным

и природоохранительным органам о выявленных недостатках и нарушениях в области

использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

     Общественные лесные инспекторы согласно Примерному положению имеют право:

     проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства

об охране окружающей среды предприятиями, организациями и учреждениями независимо

от форм их собственности и подчинения, а также гражданами;

     составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства

самостоятельно, совместно с работниками государственной лесной охраны и государственными

инспекторами по контролю за состоянием, использованием, воспроизводством,

охраной и защитой лесов;

     проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения,

иного пользования участниками лесного фонда, охоты;

     задерживать в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных

пожаров, незаконных рубках и других нарушениях лесного законодательства, а

также нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их

в соответствующие органы;

     составлять протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах,

нарушениях правил лесопользования, иных нарушениях лесного законодательства,

протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда;

     вносить в лесхоз, лесничество, вышестоящие органы управления лесным хозяйством

предложения по улучшению дела охраны и защиты леса, использования лесных ресурсов;

     в установленном порядке задерживать в лесу, по пути из леса или на месте

потребления незаконно добытую лесонарушителем продукцию;

     ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством

вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и

наказании виновных в соответствии с действующим законодательством.

     Таким образом, во-первых, права и обязанности инспекторов, предоставляющие

им определенные полномочия, дополняют друг друга и нередко пересекаются; во-вторых,

они достаточно емки и определенны, для того чтобы решать поставленные задачи;

в-третьих, решение вопросов охраны природы общественностью на основании утвержденного

государственным органом положения во многом зависит от зрелости, активности

и правовой культуры граждан, эффективности их взаимодействия с курирующим

государственным органом.