Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Аналогичная по заголовку, тематике и примерному содержанию статья была  и в Основах лесного законодательства Российской Федерации от 1993 года. Наличие

подобных законоположений обусловливается все большей урбанизацией населения,

увеличением потребности в эксплуатации антропогенной, рекреационной и иных

функций окружающей среды и составляющих ее компонентов, в том числе участков

леса (под рекреацией понимается отдых, восстановление сил после труда; например,

рекреационный лес - предназначенный для отдыха, восстановления сил. См.: Ожегов

С.И. Толковый словарь русского языка. М, 1992).

     Пребывание в лесу большого количества людей по-разному воздействует на его состояние: изменяется состав деревьев и кустарников, уничтожается лесная подстилка, меняются условия пребывания животных, уплотняется почва, мнется

травяной покров. Предусмотренные комментируемой статьей мероприятия могут

включать устройство дорог и тропинок, мест для кострищ, привалов, разбивки

палаток, мест для курения, приготовления пищи, сбора мусора, строительство

скамеек и беседок. Эти мероприятия направлены как на организацию отдыха, так

и на поддержание и восстановление леса, а именно: создание под пологом ослабленных

древостоев молодых устойчивых насаждений, проведение санитарных и ландшафтных

рубок, формирование устойчивых и разнообразных насаждений.

     Основным федеральным актом в данной области является постановление Совета

Министров РСФСР от 12 декабря 1984 г. "О порядке выдачи разрешений на размещение

в лесах и на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом, туристских

лагерей, баз отдыха и других подобных объектов с возведением строений некапитального

типа и о порядке пользования лесом в культурно-оздоровительных целях"*(82).

Эти леса выделяются на основе генеральных планов развития городов и схем районных

планировок, генеральных схем развития лесного хозяйства. Разрешение на возведение

сооружений некапитального типа выдается органами, имеющими право предоставлять

земельные участки в пользование.

     Если на участках лесного фонда предусматривается строительство здравниц,

домов отдыха, дач, баз отдыха капитального типа, то для этого требуется предварительное

изъятие участков из состава лесного фонда по правилам лесного и земельного

законодательства, поскольку такое пользование (и владение) к лесным относиться

не будет.

     На территориях, используемых для отдыха населения, должны сохраняться

природные ландшафты, архитектурная планировка пригородных зон, животный и

растительный мир, водоемы. Это входит в обязанности граждан, пребывающих в

лесах, районной и городской администраций, собственников и пользователей лесного

фонда.

     По сложившейся традиции отношения лесопользователей с местными администрациями

по поводу рекреационного использования лесов нередко оформляются договорами,

в которых предусматриваются права и обязанности сторон, в том числе культурно-бытовое

и транспортное обслуживание отдыхающих, организация торговли, питания, зрелищных

и спортивных мероприятий, поддержание общественного порядка. Договоры, заключенные

между городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом и прилегающими

областями, их районами, предусматривают закрепление за городскими округами

и районами загородных лесных зон отдыха с возложением на города основных обязанностей

по их обустройству и лесоустройству.

     Туристические цели лесопользования предполагают обеспечение активного,

маршрутного, походного туризма - пешего, водного, велосипедного, конного -

путем сохранения вдоль всего маршрута благоприятного ландшафта. Некоторые

выработанные правила реализации таких целей сводятся отчасти к тому, чтобы

проектировщики гордились не только тем, что спроектируют и построят, но и

тем, какое строительство предотвратят. Новые сооружения нужны не для того,

чтобы украшать местность и повышать комфорт, а чтобы снизить нагрузки на лес,

уменьшить его загрязнение; сооружения и виды на маршруте должны не только

привлекать туристов, но и побуждать к дальнейшему осмотру; рекреационную среду

вокруг туристских троп лучше не проектировать и строить, а стимулировать и

выращивать путем неприметного влияния на туристскую самодеятельность; проектировщики,

архитекторы, строители должны преодолевать стремление к украшательству, урбанизации,

асфальтобетономании и следовать заповеди: "Не навреди" (См.: Человек - среда

- рекреация. Рига, 1987. С.130-138).

     Серьезной современной проблемой является организация рекреационного лесопользования

на особо охраняемых природных территориях - в государственных природных заповедниках,

национальных и природных парках, государственных природных заказниках, дендрологических

парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах:

они выполняют культурные, эстетические, рекреационные и оздоровительные функции,

изъяты из хозяйственного использования, и расположенные в них леса имеют особый

режим охраны.

     Так, согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях"

на национальные парки возлагается задача создания условий для регулируемого

туризма и отдыха. Для этого выделяются функциональные зоны - познавательного

туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления

с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная, предназначенная

для отдыха; охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются

условия для их сохранения; обслуживания посетителей, предназначенная для размещения

мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного,

бытового и информационного обслуживания посетителей (ст.13 и 15 Закона).

     Согласно вышесказанному средствами национальных парков, которыми они

распоряжаются, являются средства от просветительской, рекреационной деятельности.

Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков

осуществляется в соответствии с утвержденными проектами либо на основании

лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма

и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые

услуги по обслуживанию посетителей не противоречат целям деятельности национальных

парков и не причиняют ущерба природным комплексам. Владельцам лицензий могут

предоставляться в аренду земельные участки, природные объекты на условиях,

определенных договорами, заключаемыми с дирекциями национальных парков; договора

подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся

национальные парки (ст.16 и 17 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

     Наряду с этим природные парки имеют одной из целей создание условий для

отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов и возможность

выделения рекреационных зон (ст.18 и 21). Лечебно-оздоровительные местности

и курорты (имеющие, как правило, массивы лесов) выделяются в целях сохранения

их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств; организуются округа

санитарной или горно-санитарной охраны (ст.31 и 32 указанного Закона).

     Комментируемая статья Лесного кодекса корреспондирует со ст.86 Кодекса

"Пребывание граждан в лесах": при определенных условиях, не заготовка древесины,

а рекреационное пользование лесом становится главным лесным пользованием.

Однако правовой характер этих норм лесного законодательства не совпадает,

на что справедливо обратила внимание Г.Н.Полянская: под рекреационным лесопользованием

подразумеваются предоставление участков, проведение мероприятий, правоотношения

с участием государственных и муниципальных органов, установление дополнительного

порядка этого специфического лесопользования (см.: Полянская Г.Н. Актуальные

вопросы лесного законодательства. М., 1985).

     Субъекты Российской Федерации утверждают порядок пользования участками

лесного фонда для рекреационных целей как отдельными, специально посвященными

этому актами, так и комплексными актами лесного законодательства. Например,

согласно ст.54 Лесного кодекса Удмуртской Республики, в целях организации

отдыха населения местные органы администрации - владельцы лесного фонда, а

по согласованию с ними и лесохозяйственными органами иные юридические лица

проводят мероприятия с соблюдением санитарных, противопожарных и природоохранных

требований.

     В соответствии со ст.45 Закона Республики Карелия "О лесах Республики

Карелия" в целях организации отдыха населения Госкомлес, Госкомприрода и их

органы вместе с органами местной администрации проводят в лесах зеленых зон

и в других лесах мероприятия по благоустройству лесных участков с учетом сохранения

лесной среды. Подобные нормы имеются в ст.717 Лесного кодекса Республики Башкортостан,

ст.29 Закона "О лесе" Республики Саха (Якутия), ст.31 Закона "О лесе" Республики

Бурятия и др.