Юриспруденция

Основы права

ГЛАВА 2 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

При изучении основ конституционного права преподавателю следует иметь в виду, что некоторые темы учебной дисциплины выносятся на самостоятельное изучение учащихся с участием преподавателя и привлечением дополнительной литературы. В конце данной главы приводится перечень вопросов, который необходим для усвоения тем как в рамках самостоятельного изучения учащимися, так и для изучения с использованием учебника.

Так, требует большей помощи преподавателя освещение места и роли конституционного права в правовой системе Российской Федерации. При изучении данной темы следует акцентировать внимание на том, что конституционное право является не просто одной из отраслей российского национального права. Конституционное право, – ведущая отрасль права. Ведущая роль, прежде всего, определяется предметом конституционного права, т.е. теми общественными отношениями, которые этой отраслью права регулируются.

Эти отношения в концентрированном виде выражают принципы – основные начала Российского государства, его общественной системы. Они определяют основы экономической организации российского общества, устанавливают формы собственности, принцип экономической свободы и свободы предпринимательства. Данная отрасль права регулирует важнейшие социальные отношения, устанавливает социальную ориентированность Российского государства в сфере трудовых отношений, в области здравоохранения, образования, социального обеспечения. В нормах конституционного права решается один из основных вопросов государственного и общественного развития – способы организации власти и обеспечение ее подконтрольности народу. Наконец, и что самое важное, именно конституционное право через закрепление прав и свобод человека и гражданина определяет место личности в российском обществе и государстве. Таким образом, предмет конституционного права – общественные отношения, составляющие основы положения личности, основы организации российского общества и государства. Конституционное право – единственная отрасль российского права, которая дает общее, цельное представление о российском обществе и государстве.

Ведущая роль конституционного права, обусловленная ее предметом, находит свое выражение и в методе правового регулирования, т.е. в способе воздействия данной отрасли права на общественные отношения. По своей природе это не только метод общего закрепления и общего регулирования, но и учредительный, конституирующий. Именно с помощью конституционного права устанавливаются, вводятся в действие новые правовые институты, функционирование которых в деталях регулируется другими отраслями права (институт частной собственности, институт присяжных заседателей и др.)

Учащимся важно показать, что ведущая роль конституционного права определяется и тем, что главным правовым источником этой отрасли является Конституция – Основной Закон государства. При этом необходимо подчеркнуть, что конституционное право не сводится только к конституции. Его источниками являются и иные федеральные законы, а также законы субъектов Федерации, указы президента и постановления правительства, содержащие нормы конституционного права.

Характеристика конституционного права как отрасли права должна быть дополнена изучением конституционно-правовых норм и правоотношений. При этом учащимся следует показать, что, с одной стороны, конституционные нормы и правоотношения обладают общими признаками норм и правоотношений, а с другой – характеризуются значительным своеобразием. Например, только конституционные правоотношения имеют такой круг субъектов, как народ, коллективы граждан по месту жительства, избирательные комиссии и др.

В силу своего предмета и метода правового регулирования конституционное право выполняет особую роль в правовой системе, обеспечивает ее однородность и непротиворечивость. Поскольку в нормах гражданского, административного, трудового, финансового и других отраслей российского права конкретизируются и развиваются принципы, сформулированные в конституционном праве.

Следует обратить внимание на роль и значение науки конституционного права. Предмет науки конституционного права значительно шире, чем предмет отрасли. Она изучает не только те общественные отношения, которые этой отраслью регулируются, но и закономерности и историю развития самой отрасли, ее эффективность воздействия на эти отношения. Одна из главных функций науки конституционного права – создание совершенного, отвечающего требованиям науки законодательства, включающего, прежде всего Конституцию, конституционные законы, другие нормативные акты, регулирующие деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти

Раскрытие основных характеристик и своеобразия конституционного права как отрасли права дает возможность обратиться к теме «Конституция в правовой системе Российской Федерации». Следует иметь в виду, что Конституция является источником для всех отраслей права, но как единый, целостный акт во всем своем объеме она принадлежит отрасли конституционного права.

В учебнике для учащихся дан анализ возникновения конституций, акцентировано внимание на принципах Конституции России и ее юридических свойствах. Рассматривая соответствующие вопросы, следует обратить внимание на то, что Конституция характеризуется не только юридическими, но и социально-политическими свойствами, определяющими ее роль в жизни общества и государства. Это, прежде всего реальность Конституции, указывающая на действенность, реализуемость ее норм и принципов. Только в этом случае она может выполнять роль Основного Закона. Конституция должна быть научным документом, отражать передовые достижения науки конституционного права. Важная черта Конституции – ее программность, ориентированность на длительную перспективу, постановка общественных целей и задач. В отличие от принципов, характеризующих предмет регулирования, содержание Конституции, ее конкретные нормы, свойства Конституции дают представление о ней как целостном, едином документе.

При рассмотрении вопроса о реальности Конституции РФ 1993 года следует обратить внимание учащихся на то, что реализация Конституции – результат действия многих слагаемых. Субъектами конституционных правоотношений, реализации Конституции являются все граждане, государственные органы, должностные лица. Поэтому уровень конституционной законности отражает общее состояние правовой сферы, правопорядка в стране. В значительной степени он зависит от того, как организован законотворческий процесс, конкретизированы предписания Конституции в нормах текущего законодательства. Для рядового гражданина главный показатель реализации Основного Закона – осуществление закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и гражданина. Изучение науки конституционного права дает возможность знать свои права, правильно использовать все законные средства их защиты.

В учебнике достаточно детально рассмотрен вопрос о юридических свойствах Российской Конституции. Следует, однако, иметь в виду, что анализом этих свойств не исчерпывается проблема формы Конституции. Она включает также и вопрос о структуре Основного Закона. Учащиеся должны изучить наименование глав Конституции, уметь объяснить логику, последовательность их расположения. Преамбула Конституции определяет цели, задачи конституционного регулирования. Первая глава – своеобразная «мини-конституция», дает концентрированное представление о российском обществе и государстве. Глава вторая определяет права и свободы человека и гражданина, регулирует вопросы гражданства. Третья глава закрепляет государственное устройство России, его территориальную структуру. Главы с четвертой по седьмую включительно посвящены органам Российского государства, определяют правовой статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и органов судебной власти. Глава восьмая посвящена системе местного самоуправления, которое организационно обособлено от государственного механизма. Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию и ее пересмотра закреплен в девятой главе. Все эти главы составляют первый раздел Конституции. Что же касается второго раздела, то его основное назначение – решить блок вопросов, связанных с механизмом вступления в действие Конституции России 1993 года.

Рассматривая структуру Конституции России 1993 года, целесообразно обратить внимание на ее особенности по сравнению с ранее действующим конституционным законодательством. Конституция России 1993 года более компактна, точнее определяет предмет правового регулирования. Из ее текста изъяты политизированные и идеологизированные нормы. Сокращение объема Конституции (со 185 до 137 статей) связано и с устранением излишней централизации, передачей большого круга вопросов для урегулирования в конституциях республик, уставах других субъектов Федерации.

Крайне важная роль в усвоении основ конституционного права принадлежит изучению темы «Основы конституционного строя Российской Федерации». В учебнике она не стала предметом самостоятельного освещения. (Отдельные принципы конституционного строя были изложены в теме «Конституция в правовой системе Российской Федерации».)

Вынося тему на самостоятельное изучение, следует определиться с основными категориями. На наш взгляд, конституционный строй представляет собой систему закрепленных в Конституции общественных отношений, характеризующих тип устройства российского общества и государства, положение человека, личности. Конституционный строй – это те общественные отношения, которые составляют объект регулирования Основного Закона в полном объеме.

Что же касается основ конституционного строя, то они представляют собой органическую взаимосвязь закрепленных в Конституции основных начал, принципов, определяющих качественную характеристику конституционного строя. Основы конституционного строя закреплены в первой главе Конституции России.

Таким образом, следует выделить две стороны основ конституционного строя. Прежде всего, это реальные общественные отношения, устои российского общества и государства. С другой же стороны, это совокупность норм, принципов Конституции, соответствующий конституционно-правовой институт, своеобразная модель общественного строя.

Фактическая и юридическая стороны конституционного строя не всегда совпадает. Российскому государству, его органам, всем гражданам предстоит большая работа по реализации таких основ конституционного строя России, как народовластие, социальное государство, местное самоуправление и др. На конкретных примерах учащимся целесообразно показать те трудности, которые возникают в ходе реализации соответствующих конституционных норм.

Основы конституционного строя представляют собой не механический набор конституционных норм и принципов, а цельную систему. Они характеризуют экономическую сферу жизни общества (защита всех форм собственности, единое экономическое пространство), социальную (социальные принципы Российского государства), политическую (народовластие, разделение властей), духовную (идеологическое многообразие), затрагивают как государство, так и гражданское общество, а также личность.

В ходе занятий целесообразно детально проанализировать каждую из основ конституционного строя, раскрыть содержание, показать, в каких конституционных нормах соответствующий принцип детализируется, развивается, каков механизм его реализации. Например, показать, как принцип разделения властей определяет объем полномочий, статус соответствующих органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Одной из ключевых тем курса является тема «Конституционный статус личности в Российской Федерации». В целом она достаточно обстоятельно изложена в учебнике. Для усвоения ее содержания крайне важно внести ясность в категориальный, понятийный аппарат. Употребляемый в ст. 64 Конституции термин «личность» является максимально широким, собирательным понятием. Конституционный статус личности включает: а) конституционный статус гражданина Российской Федерации; б) конституционный статус иностранцев; в) конституционный статус лиц без гражданства. Конституция России, с одной стороны, закрепляет то общее, что присуще положению личности, человека в России независимо от его правового состояния. Это делается путем наделения правами человека всех лиц, законно находящихся на территории России. С другой стороны, Основной Закон дифференцирует статус личности, закрепляет дополнительные права граждан Российской федерации и особенности положения иностранцев.

Основным объектом конституционного регулирования являются граждане России. Конституционный статус гражданина – сложное явление. Эта юридическая конструкция включает гражданство, конституционную правосубъектность, основные права и свободы человека и гражданина. В учебнике для учащихся дано определение гражданства, показано его отличие от подданства. В данном же контексте гражданство выступает как первоначальный элемент конституционного статуса, его наличие или отсутствие определяет объем прав и обязанностей личности, человека.

Следующий элемент – конституционная правосубъектность – общая способность гражданина иметь конституционные права, свободы и обязанности и осуществлять их своими действиями. Конституционная правосубъектность гражданина в основном формируется с достижением совершеннолетия, однако, отдельные ее элементы появляются и позднее (например, право быть избранным депутатом Государственной Думы возникает с 21 года). Законом допускаются случаи ограничения конституционной правосубъектности (например, отстранение от участия в выборах лиц, признанных судом недееспособными вследствие психического заболевания).

Главным же элементом конституционного статуса гражданина являются конституционные (основные) права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации. Именно их объем, содержание определяет правовое и во многом реальное положение личности в Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что Конституция России 1993 года не только впервые четко разграничила права человека и гражданина, но и закрепила самый большой перечень конституционных прав личности за всю отечественную историю.

При характеристике конституционного статуса гражданина следует обратить внимание на его экономические, политические, правовые и организационные гарантии. Их включение в само содержание конституционного статуса вряд ли оправдано, поскольку эта юридическая конструкция потеряет свою определенность, но они имеют важное значение для обеспечения реализации прав и свобод,

При изучении темы «Государственное устройство Российской Федерации» следует обратить внимание на то, что федеративная форма государственного устройства России согласно ст. 5 Конституции является одной из основ ее конституционного строя. Это значит, что отказ от нее невозможен путем внесения обычных поправок в Конституцию, а требует пересмотра Конституции.

Одним из основных предметов изучения этой темы должны стать принципы, на которых основывается Российская Федерация. Они отражают и ее особенности, поскольку Российская Федерация во многом своеобразна. Эти принципы закреплены в ст. 5 и главе 3 Основного Закона.

Российская Федерация построена на основе сочетания национального и территориального начал. Часть субъектов (республики, автономная область, автономные округа) сформированы по национальному признаку. Другая группа субъектов (края, области, города) являются государственно-территориальными образованиями и населены по преимуществу русской нацией. Наиболее сложной и важной задачей развития российского федерализма является обеспечение сочетания этих начал, их гармонизации.

Следует раскрыть и другие принципы российского федерализма: обеспечение государственной целостности России и единство системы государственной власти (с чем был, в частности, связан отказ от формулы о государственном суверенитете республик в составе РФ); разнообразие субъектного состава; равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти; использование договорной формы для регулирования взаимоотношений между федерацией и ее субъектами.

В связи с последним принципом следует иметь в виду, что заключение договоров между федерацией и субъектами не влечет изменения самой природы российского федерализма, не означает превращения Российской Федерации из конституционной в договорную, поскольку само создание федерации не было результатом договора.

В учебнике для учащихся не получил отражения крупный вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации. Оно представляет собой разделение территории субъектов РФ на типовые части (административно-территориальные единицы) в целях эффективного управления, удовлетворения экономических, социальных и иных запросов населения. Административно-территориальное деление является основой для формирования органов государственной власти и местного самоуправления. В рекомендованной литературе и законодательстве следует изучить требования, предъявляемые законодательством к основным административно-территориальным единицам (городам краевого, областного, окружного, районного подчинения, городским, рабочим, курортным и дачным поселкам). Следует иметь в виду, что в настоящее время органами власти Российской Федерации прорабатывается вопрос о реформе административного деления России, приведении его в соответствие с изменившимися экономическими и политическими условиями.

В учебнике для учащихся не получила освещения тема «Избирательная система Российской Федерации». Для организации ее самостоятельного изучения и усвоения крайне важно определиться с основными, ключевыми понятиями: выборы, избирательное право, избирательная система. Выборы – это способ формирования государственных и общественных органов непосредственно населением путем выдвижения из своей среды представителей для осуществления государственных или общественных функций. В курсе конституционного права изучаются только выборы в государственные органы и органы местного самоуправления. В Российской Федерации с помощью выборов формируется президентская власть, как на федеральном уровне, так и в республиках, органы законодательной власти федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления.

Юридическую форму выборов образует избирательное право. В объективном смысле оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих условия участия граждан в голосовании, порядок организации и проведения выборов. Основным источником избирательного права является Конституция, определяющая принципы участия граждан в выборах (ст. 32, 81 Конституции РФ). Важную роль кодификации законодательства о выборах играет принятый Государственной Думой 26 октября 1994 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Избирательное право в субъективном смысле представляет собой конституционное право гражданина избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Избирательная система является наиболее широким явлением, объединяющим в единое целое как выборы, так и избирательное право. Она представляет и конкретный способ избрания представителей в государственные органы, включающий как общественные отношения, так и регулирующие их нормы права. Избирательная система отражает тип устройства выборов в том или ином государстве, их главные особенности и черты.

Избирательная система Российской Федерации основана на определенных принципах, изучение которых должно составить основную задачу при усвоении материала. Принципы могут быть подразделены на две большие группы: а) принципы избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании: б) принципы организации и проведения выборов (территориальный принцип; проведение выборов избирательными комиссиями; выдвижение кандидатов в депутаты избирательными объединениями и непосредственно избирателями, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства; использование многообразных способов определения результатов выборов).

Учащимся следует разъяснить понятие мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Первая представляет такой способ определения результатов выборов, при котором в каждом округе для избрания необходимо получить большинство голосов. Кандидаты меньшинства при этом не могут быть избраны. При пропорциональной избирательной системе депутатские места распределяются между избирательными объединениями в соответствии с числом голосов, собранными каждым из них.

В Российской Федерации по выборам в Государственную Думу используется смешанная избирательная система: часть депутатов избирается на основе мажоритарной избирательной системы по территориальным округам, остальные – по партийным спискам на основе пропорциональной системы.

Весьма объемной является тема «Государственные органы Российской Федерации». Однако с содержательной стороны эта тема не представляет какой-либо трудности и обычно легко усваивается учащимися. В учебниках для учащихся довольно детально изложены понятие органа государства, их система, факторы, определяющие ее формирование, дана характеристика конституционно-правового статуса Президента, палат Федерального Собрания, Правительства. Деятельность судебных и иных правоохранительных органов (прокуратуры) не является предметом социального изучения (кроме Конституционного Суда РФ). Поэтому в учебнике для учащихся дана лишь самая общая характеристика их организации и деятельности. Что же касается Конституционного Суда РФ, то для получения общего представления о его задачах и функциях достаточно ознакомления со ст. 125 необходимости, с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 24 июня 1994 г.

Довольно сложным для усвоения является вопрос о месте Президента в государственной системе России, сочетание его статуса с принципом разделения властей. Анализируя эту ситуацию, следует иметь в виду, что провозглашенный Конституцией России принцип разделения властей реализуется в государстве, не имеющем устойчивых традиций и процедур его осуществления. Сказанное относится не только к советскому периоду страны, но и дооктябрьской (1917 г.) отечественной истории'. Известно, что теория Ш. Монтескье весьма сдержанно была встречена русскими учеными-юристами. Нельзя не отметить и некоторую противоречивость норм Конституции России 1993 года. С одной стороны, содержание ст. 10 Конституции, общепринятая конституционная практика дает основание говорить об универсальном характере принципа разделения властей, охвате им всего механизма государственной власти. С другой стороны, объем функций и полномочий Президента, закрепленных в главе 4 Конституции, а также то обстоятельство, что он напрямую не отнесен ни к одной из ветвей власти, дают основания утверждать о выведении института Президента из системы разделения властей, вести речь о формировании особой «президентской» ветви власти².

' См.: Коркунов П.М. Русское государственное право. Ч. II. Спб. 1913; Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лекциям). Петроград, 1916.

² См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1994. С. 395.

Все это привело к ограничению действия принципа разделения властей. Обладая эффективными средствами «сдерживания» законодательной и судебной властей и, по сути, контролируя деятельность исполнительной власти, Президент сам фактически выведен из сферы действия этой системы. За исключением института отрешения от должности, обставленного рядом усложненных процедур, у Федерального Собрания и судебной власти нет рычагов воздействия на деятельность главы государства.

Представляется, что эта конституционная модель власти во многом сформирована под влиянием закономерностей переходного периода, обусловлена потребностью укрепления российской государственности и по мере укрепления демократического конституционного строя будет модифицироваться в сторону приближения к классической схеме разделения властей.

При изучении заключительной темы курса «Местное самоуправление в Российской Федерации» следует иметь в виду, что в учебнике для учащихся изложены основные, методологические подходы к пониманию местного самоуправления, проанализированы его конституционные основы. Изучение этой темы осложняется, в основном, двумя обстоятельствами: а) нерешенностью ряда теоретических проблем; б) отсутствием нового закона о местном самоуправлении.

При отсутствии солидных научных разработок природы местного самоуправления как инструмента социального управления целесообразно, видимо, исходить из того, что оно представляет форму социальной, публичной (но не государственной) власти. Это подтверждает и ч. 2 ст. 3 Конституции, где говорится, что народ осуществляет свою власть в том числе и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это не государственная власть, но эта власть, способная применять инструменты принуждения, нормативного регулирования и т.д. Это обстоятельство делает возможным и делегирование органам местного самоуправления отдельных функций и полномочий государственной власти.

Отсутствие нового закона о местном самоуправлении и бездействие старого не дают возможности анализировать в деталях полномочия местного самоуправления. Вероятно, в этих условиях при изучении темы акцент должен быть сделан на более общих, конституционных гарантиях местного самоуправления.

Целесообразно выделить общие и специальные юридические гарантии. При характеристике общих гарантий следует учитывать, что развитое местное самоуправление является основой политической стабильности государства и социально-экономического благополучия граждан. Вместе с тем состояние экономики, финансовой, социальной сферы, национальных отношений оказывает сильное воздействие на полноту и эффективность реализации соответствующих конституционных прав граждан. Следует отметить, что в современных условиях ни общий удельный вес и положение муниципальной собственности, ни уровень доходности местного бюджета, ни характер помощи со стороны федерального бюджета не обеспечивают реального местного самоуправления.

В качестве юридических гарантий местного самоуправления в широком смысле могут рассматриваться все правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие муниципальное право. Кроме того, могут быть выделены специальные правовые средства, выступающие инструментами защиты других правовых предписаний. В их числе: конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, судебная защита прав местного самоуправления, право на компенсацию дополнительных расходов в результате решений органов государственной власти, ответственность самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

К содержанию книги: Основы права

История отечественного государства и права Теория государства и права Финансовое право Хозяйственное право

Последние добавления:

Римское частное право Международное экономическое право