В последние годы в России наблюдается рост числа детей, оставшихся без попечения родителей. Их общее количество ежегодно увеличивается примерно на тридцать-сорок тысяч человек и приближается к полумиллионной цифре^*. Причем лишь небольшое число этих детей (по некоторым данным не более 10%) остались без попечения родителей в результате их смерти. Остальные относятся к явлению так называемого "со­циального сиротства", то есть являются сиротами при живых родителях. Основными причинами увеличения числа детей-си­рот при живых родителях являются падение социального пре­стижа семьи, ее материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, вы­сокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации крайне важное значение.

В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего се­мейного окружения или который не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предос­тавляемые государством^*. В Российской Федерации задачей го­сударственной важности является создание условий для пол­ноценного физического, интеллектуального, духовного, нрав­ственного и социального развития детей, оставшихся без по­печения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также оказание им психологической, медицинской и педагогической помощи.

Федеральной целевой программой «"Дети-сироты" на 1998- 2000 гг.», утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1207^*, предусмотрено комплексное осу­ществление на федеральном уровне системы мер, направлен­ных на формирование и реализацию государственной полити­ки по отношению к детям, оставшимся без попечения родите­лей, и обеспечивающих их социальную защищенность, про­фессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в общество. Конкретными целями и задачами про­граммы являются предупреждение социального сиротства, пси­хологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Общие принципы, содержание и меры государственной  защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защи­те детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", с изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 февра­ля 1998 г. № 17-ФЗ^*. Данный Закон регулирует отношения, воз­никающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. Здесь же содержится важная норма, согласно которой дополнитель­ные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняют­ся государством. Меры по предоставлению дополнительных га­рантий социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей, основываются на го­сударственных минимальных социальных стандартах для опре­деления финансовых затрат по их осуществлению. При этом установлено, что органы исполнительной власти РФ и ее субъек­тов осуществляют разработку и исполнение в рамках бюджет­ных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с потребностями региона, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров, поддержку не­государственных центров по социальной адаптации и реабили­тации на базе образовательных учреждений, учреждений соци­ального обслуживания населения и других учреждений (ст. 4 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Аналогичные мероприятия предусмотрены и законодатель­ством ряда субъектов РФ^*.

Установление мер общегосударственного характера по обеспечению прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в законодательстве ха­рактерно не только для Российской Федерации. Так, в консти­туциях ряда стран Восточной и Центральной Европы (Болга­рии, Польской Республики, Республики Словения, Республи­ки Хорватия) особо оговорено, что дети, лишенные заботы близких (родительского попечения), находятся под особым по­кровительством государства^*.

Такой же подход государства к защите прав детей, ли­шенных родительского попечения, закреплен и в конститу­ционном законодательстве некоторых стран - членов СНГ. В частности, Конституции Республики Молдова (ст. 49), Рес­публики Узбекистан (ст. 64) и Украины (ст. 52) провозглаша­ют, что все заботы по содержанию, обучению и воспитанию детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, возла­гаются на государство и общество. Причем государство поощ­ряет и поддерживает благотворительность в отношении таких детей^*.

Согласно п. 2 ст. 121 СК и п. 1 ст. 34 ГК органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями по ре­шению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти^*. Однако согласно ст. 132 Кон­ституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом отдель­ными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

В соответствии с Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" органы местного самоуправления всех уровней (поселковая (сельская), районная и городская администрации) обязаны принимать меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан^*. Конкретные полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в Семейном кодексе (ст. 121-123, 125, 140, 142, 145, 147, 150-151 и др.), в ГК (ст. 31-41), ГПК (ст. 263²-263³), а также в некоторых других нормативных ис­точниках (в том числе законах субъектов Российской Федера­ции), конкретизирующих правовой статус органов опеки и по­печительства в данной сфере деятельности.

В Семейном кодексе не дается понятия структурных под­разделений органов опеки и попечительства и стоящих перед ними задач, как это ранее было сделано в ст. 120 КоБС. Ука­занные вопросы должны решаться в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако фактически, как и прежде, функции по опеке и попечитель­ству в отношении несовершеннолетних детей выполняются му­ниципальными отделами (департаментами) образования, входящими в структуру местной администрации^*. Ряд функций по опеке и попечительству реализуются путем принятия местной администрацией решений (постановлений, распоряжений) в порядке, предусмотренном законодательством. Деятельностью местной администрации руководит глава местной администра­ции, конкретное наименование должности которого устанав­ливается, исходя из местных традиций и закрепляется в поло­жении (уставе) о местном самоуправлении (ст. 30 Закона о местном самоуправлении в РФ). Например, в Москве органом власти района города Москвы является районная Управа, со­стоящая из районного Собрания и Главы Управы, возглавляю­щего районное Собрание и администрацию района^**. Поэтому функции по охране прав детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет Глава Управы района (лично или че­рез подразделения администрации района)^***.

Специальные законы о деятельности органов опеки и по­печительства, в том числе и по защите прав и интересов де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при­няты в последнее время в ряде субъектов РФ^*.

Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство общего и профессионального образования РФ, которое явля­ется правопреемником упраздненного Министерства образования РФ, ранее выполнявшего данные функции^*. В субъектах РФ такая работа выполняется соответствующими управления­ми (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. Так, в Москве методическое руководство работой органов опеки и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на Комитет образования^**.

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей по­мощи. В соответствии со ст. 122 СК решение этих вопросов входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фак­тическому месту нахождения детей. Понятно, что в этих целях они должны располагать полной и достоверной информацией, которая, в свою очередь, может быть в самых разных учреж­дениях и организациях. Главным образом, такие сведения име­ются в образовательных учреждениях (дошкольных образова­тельных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и т. п.) по месту обучения несовершеннолетних, в учреждениях здравоохранения по месту лечения (смерти) их родителей, в жилищных органах (КЭУ, ЖЭК, ЖКО, ДЭЗ и др.) по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, в орга­нах предварительного следствия и прокуратуры в связи с зак­лючением под стражу родителей, а также в органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовер­шеннолетних или рождения детей. Так, первоначальные све­дения о подкинутых (найденных) детях появляются при госу­дарственной регистрации их рождения по заявлению медицин­ской, воспитательной организации или организации социаль­ной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа внутренних дел или лица, нашедшего ребенка, органа опеки и попечительства. Не исключены ситуации, когда выявление де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, про­исходит в ходе мероприятий по регистрации вынужденных переселенцев. В таких случаях территориальными органами миграционной службы проводится опрос этих детей с заполне­нием опросного листа, после чего дети-сироты передаются органам опеки и попечительства^*.

Следует отметить, что обязанность должностных лиц уч­реждений и граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родите­лей, предусматривалась и ранее действовавшим законодатель­ством (ст. 122 КоБС в ред. Федерального закона от 7 марта 1995 г. № 28-ФЗ)^*. Однако, как и прежде, данная обязанность законо­дательно не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений и граждан РФ за ее неисполнение.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведе­ния о них внесены в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 3 ст. 122 СК порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, должен определяться федеральным законом. До введения в действие этого закона сохраняет силу установленный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 919^* порядок централи­зованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в части, не противоречащей положениям ст. 122 СК (ст. 2 Феде­рального закона от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изме­нений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации").

Централизованный учет подразделяется на первичный, ре­гиональный и федеральный и осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнитель­ной власти субъектов РФ и Министерством общего и профес­сионального образования РФ^*.

На первоначальном этапе по результатам обследования органом опеки и попечительства условий жизни ребенка и ус­тановления факта отсутствия попечения родителей данные о детях персонально регистрируются органом опеки и попечи­тельства в журнале первичного учета установленной формы. (Приложение № 1 к Порядку централизованного учета детей). В том случае, если ребенок не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации на воспитание в семью, то орган опеки и попечительства согласно п. 3 ст. 122 СК запол­няет на него анкету установленной формы (Приложение № 2 к Порядку централизованного учета детей), копия которой пере­дается для постановки ребенка на региональный учет в соответ­ствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. В частно­сти, в Москве формирование регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории г. Москвы, возложены на Комитет образования^*.

На основании сообщений органов опеки и попечительства соответствующим органом исполнительной власти субъек­та РФ формируется региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на тер­ритории этого субъекта РФ. В течение месяца со дня по­ступления указанных сведений этот же орган организует уст­ройство ребенка в семью граждан, проживающих на его тер­ритории или на территориях других субъектов РФ, а также осуществляет подбор детей для лиц, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью (п. 3 ст. 122 СК). Лицам, изъявившим желание взять ребенка в семью, выдается направ­ление в орган опеки и попечительства для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и реше­ния вопроса о передаче на воспитание в семью в установлен­ном законодательством РФ порядке. При отсутствии возможно­сти устроить ребенка в семью граждан, проживающих на тер­ритории данного субъекта РФ, соответствующий орган испол­нительной власти субъекта РФ направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка) в Министерство общего и профессионального образования РФ для учета в государствен­ном банке данных о детях, оставшихся без попечения родите­лей (то есть для постановки на федеральный учет), и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ. В случае изменения правового статуса ребенка (при восстанов­лении родителя в родительских правах, усыновлении ребенка и т.п.) сведения об этом соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок направляются в Мини­стерство общего и профессионального образования^*.

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету де­тей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи в семью, руководители воспитательных и иных учреждений, в которых находятся дети, а также долж­ностные лица органов местного самоуправления и органов ис­полнительной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 cm. 122 СК могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законом, в частности, к административной от­ветственности. Так, ст. 193¹ КоАП (в ред. Федерального закона от 25 июня 1998 г. № 91-ФЗ^*) устанавливает, что нарушение руководителями учреждений, в которых находятся дети, остав­шиеся без попечения родителей, должностными лицами феде­рального органа исполнительной власти, на которых возложен учет сведений о несовершеннолетних, подлежащих передаче на воспитание в семью, в государственном банке данных о де­тях, оставшихся без попечения родителей, а также должност­ными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления установленных порядка и сро­ков представления сведений о несовершеннолетних, подлежа­щих передаче на воспитание в семью (на усыновление (удоче­рение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), либо предоставление заведомо недостоверных сведений, либо иные действия, направленные на сокрытие несовершеннолетних от передачи на воспитание в семью, влекут за собой администра­тивную ответственность в виде наложения штрафа в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Формы устройства (воспитания) детей, оставшихся без попечения родителей. До принятия Семейного кодекса в Рос­сийской Федерации применялись различные формы устрой­ства детей, оставшихся без попечения родителей. К настояще­му времени (за период с 1980 по 1995 гг.) свыше ста сорока тысяч детей усыновлены, около двухсот двадцати тысяч детей находятся под опекой и попечительством граждан, более ста тысяч детей воспитываются в интернатных учреждениях^*.

Новой для семейного законодательства РФ является нор­ма об устройстве детей на воспитание в приемную семью. Общеизвестно, что в мировой практике передача детей-си­рот в приемные семьи является наиболее распространенной формой их социального устройства и воспитания. С конца 80-х гг. определенные попытки создания детских домов семей­ного типа предпринимались первоначально в СССР^*, а затем и в РФ^**. Однако непосредственно в КоБС этот способ (форма) устройства детей, лишившихся попечения родителей, предус­мотрен не был. С принятием СК порядок и условия образова­ния приемной семьи получили законодательное закрепление в ст. 151-155 СК. В последующем более детальная регламента­ция правового статуса приемной семьи и порядка ее организа­ции была дана в Положении о приемной семье, утвержденном постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829^***.

Семейным кодексом (ст. 123), как и прежде КоБС (ст. 127), предусмотрена возможность передачи детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующие воспитательные и другие аналогичные учреждения. Деятельность этих учрежде­ний должна отвечать требованиям, установленным компетент­ными органами, в области безопасности и здравоохранения, по численности и пригодности их персонала, а также по осуществ­лению компетентного надзора за детьми^*. Учреждения, обеспе­чивающие содержание, воспитание, образование, другую соци­альную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей, создаются в системе образования, в системе соци­альной защиты и здравоохранения федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К таким учреждениям относятся детские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррек-ционные учреждения и другие подобные учреждения (ст. 1 За­кона "О дополнительных гарантиях по социальной защите де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Помимо государственных и муниципальных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мо­гут создаваться в установленном законом порядке и негосудар­ственные образовательные учреждения. Причем содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, в таких учреждениях осуществляются на основе полного государственного обеспечения (ст. 1, 50 Закона об образовании). Организационно-правовые формы негосударственных воспита­тельных учреждений могут быть различными. Например, в Москве создан приют - детский дом для девочек при Сестричестве во имя благоверного царевича Димитрия^*.

При устройстве детей, оставшихся без попечения родите­лей, в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечи­тельства обязательно должен представить ряд необходимых до­кументов. К ним относятся: решение соответствующего государ­ственного органа или органа местного самоуправления о направ­лении в учреждение; направление в учреждение, выданное учредителем или ведомством, в ведении которого находится учреждение; свидетельство о рождении ребенка, а при его от­сутствии — заключение медицинской экспертизы, удостоверя­ющее возраст ребенка; документы об образовании (для детей школьного возраста); акт обследования условий жизни ребенка; сведения о родителях или лицах, их заменяющих (копии свиде­тельства о смерти родителей, приговора или решения суда, справка о болезни или розыске родителей и другие документы, подтверждающие отсутствие родителей или невозможность вос­питания ими своих детей); справка о наличии и местожитель­стве братьев, сестер и других близких родственников; опись имущества, оставшегося после смерти родителей, сведения о лицах, отвечающих за его сохранность; документы о закрепле­нии жилой площади, занимаемой несовершеннолетними или его родителями; пенсионная книжка ребенка, получающего пенсию, копия решения суда о взыскании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заме­няющим); заключение психолого-медико-педагогической консуль­тации (для детей с отклонениями в развитии)^*.

В целях устройства детей, находящихся в домах ребенка исправительных колоний, осужденным женщинам разрешает­ся краткосрочный выезд за пределы мест лишения свободы в отпуск продолжительностью до 7 суток (не считая времени нахождения в пути). При этом предусматривается устройство детей не только у родственников, но и в воспитательные уч­реждения (детские дома) (п. 2 ст. 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ^*).

Для некоторых категорий детей-сирот федеральным зако­нодательством предусмотрены льготы в виде первоочередного помещения в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в соответ­ствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 370 "О порядке перевода и приема в государствен­ные образовательные учреждения членов семей военнослужа­щих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоя­нию здоровья или в связи с организационно-штатными мероп­риятиями"^* потерявшие мать (отца) дети военнослужащих, проходящих военную службу, а также несовершеннолетние братья и сестры военнослужащих, лишившиеся попечения ро­дителей (лиц, их заменяющих), помещаются в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в первоочередном порядке.

К обязанности федеральных органов исполнительной вла­сти и органов исполнительной власти субъектов РФ отнесено обязательное предоставление мест в детских домах детям-си­ротам и детям, оставшимся без попечения родителей, из числа вынужденных переселенцев^*.

С принятием Семейного кодекса появилась возможность использования иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то есть тех, которые прямо не указаны в ст. 123 СК, но могут быть предусмотрены законами субъек­тов Российской Федерации. Отсюда следует, что допускается использование в перспективе различных известных ранее в практике способов устройства детей-сирот (включая патронат, патронаж, так называемое "свободное воспитание" и т. п.) при условии закрепления этих форм устройства детей в законах субъектов РФ. Так, известно, что в СССР патронат над деть­ми, оставшимися без попечения родителей, ранее предусмат­ривался в виде формы их передачи на добровольных началах на воспитание в семьи, как довоенным союзным законодатель­ством^*, так и нормативными актами военного времени^**. Патро­нат над детьми существовал в дореволюционной России^***.

Выбор формы устройства детей, оставшихся без попече­ния родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом конкретном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу-интернат, назначение опекуна и т. п.). Например, в Мос­кве устройство детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, организует Глава Управы района - лично или че­рез подразделения администрации района^*. Поэтому даже суд, например, лишая родителей родительских прав или ограничи­вая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе устройства детей, утративших родительское попечение.

До определения конкретной формы устройства ребенок может временно проживать в специализированном учрежде­нии для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовер­шеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку предоставляется не только проживание, пита­ние, одежда, обувь, но и оказывается содействие в преодоле­нии трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощь^*. В настоящее время в России существует более четы­рехсот подобных учреждений, которые самостоятельно созда­ются органами исполнительной власти субъектов РФ. Более тридцати из них расположено в Московской области. В Москве постановлением Правительства Москвы от 9 января 1996 г. № 8^** в этих целях создан городской детский социальный центр (при­ют) для детей, временно оказавшихся в сложной ситуации.

В соответствии со ст. 11 и 17 Федерального закона от 10 де­кабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслужива­ния населения в РФ"^* постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 утверждено Примерное положение о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации^**. Установлено, что одной из главных задач указанных учреждений является ока­зание содействия органам опеки и попечительства в определе­нии наиболее оптимальных форм жизнеустройства ребенка. Пре­доставление временного приюта в специализированных учреж­дениях социального обслуживания несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, является бесплатным^***.

Последующий выпуск ребенка из данного учреждения осу­ществляется на основании распоряжения (решения) органа опеки и попечительства о передаче ребенка на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей^*. Перспективным выглядит формирование семейных групп, когда временный приют детям, лишившимся попечения родителей, будет обеспечен не в специальном учреждении, а в семье лиц, добровольно изъявивших желание взять на себя эти функции^**.