Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Принципы - это основные исходные начала, определяющие ту или иную деятельность или отношения. Закон называет основным принципом экономического регулирования

использования, восстановления и охраны водных объектов платность водопользования,

причем единственным, хотя практика выработала их несколько комплексность использования

природных ресурсов, научная обоснованность, экономическая ответственность,

хозяйственный расчет.

     Платность означает использование водных объектов за плату. Уже сформировалась система платежей, связанных с пользованием.

     Как известно, в 1917 году Декретом о земле была отменена частная собственность

на землю и некоторые другие природные ресурсы. Законодательно был закреплен

принцип бесплатности. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным,

общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля предоставлялась

в бесплатное и бессрочное пользование. Получая в пользование земельный участок,

на котором расположен водоем, предприятие или граждане становились первичными

водопользователями.

     С 1 сентября 1971 года были введены в действие Основы водного законодательства

СССР, которые регулировали порядок использования и охраны вод. В соответствии

с ними все водные объекты входили в состав единого государственного водного

фонда и находились в исключительной собственности государства. О платности

водопользования Основы водного законодательства СССР и Водный кодекс РСФСР,

принятый 30 июня 1972 г., не упоминали.

     Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию

отношения к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения

к природе, задержала проведение глубоких экономических исследований по определению

их стоимостной оценки. Бесплатность пользования водными ресурсами не только

не привела к улучшению экологической ситуации в стране, но в ряде случаев

явилась одной из причин экологических кризисов. Катастрофой 20 века считается

трагедия Аральского моря. Бесплатность использования вод питающих его рек

для орошения сельскохозяйственных угодий привела к полному истощению ресурсов

и наступлению необратимых последствий.

     Установление платы за пользование природными ресурсами, т.е. утверждение

принципа платности, совпадает с отменой исключительной государственной собственности

на землю, приравниванием ее к особого рода имуществу и превращением в объект

купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. Порядок определения и внесения

платы за природные ресурсы разрабатывался Гокомприродой СССР, а затем был

утвержден Правительством РСФСР 9 января 1991 года для предприятий независимо

от ведомственной подчиненности и форм собственности.

     Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной

в Рио-де-Жанейро в 1992 году, видно, что мировое сообщество идет к введению

системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого природной среде

и будущим поколениям. Установление принципа платности природных ресурсов направлено

на решение и экономических, и экологических задач: формировать дополнительные

финансовые источники для воспроизводства ресурсов, повысить материальную заинтересованность

в их эффективном использовании и охране.

     Использование природных ресурсов рассматривается в двух формах: изъятие

их из природной среды и загрязнение. Поэтому ст. 20 Закона "Об охране окружающей

природной среды" от 19 декабря 1991 г. в платность природопользования включает

плату за природные ресурсы, за загрязнение природной среды и другие виды воздействия.

Плата за ресурсы, в том числе и за воду, взимается: за право пользования в

пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное пользование;

на воспроизводство и охрану. Благодаря разработке базовых нормативов платы

в 1992 году за сброс в водные источники загрязняющих веществ в пределах установленных

лимитов и кратности платы за сверхлимитное загрязнение предприятия с 1 января

1993 года производят платежи в бесспорном порядке.

     Сложилось мнение, что охрана природной среды является не отдельным видом

деятельности, а представляет собой составную часть природопользования. Поэтому

меры экономического воздействия на природопользователей предусматриваются

в отношении использования, воспроизводства и собственно охраны: без использования

ресурсов охрана не имеет смысла, поэтому в Водном кодексе на первое место

ставится использование, а не охрана, что было характерно для множества нормативных

актов и других источников.

     Создание систем платежей, финансирования и экономического стимулирования

в комментируемой статье охватывается единым понятием экономического регулирования.

В Законе РФ об охране окружающей природной среды эти же элементы объединяются

в понятии "экономический механизм". В широком смысле слова можно употреблять

понятие "экономическое регулирование", но в узком смысле экономическое регулирование,

включающее платежи, финансирование и другие рычаги, а также экономическое

стимулирование являются отдельными элементами экономического механизма природопользования

и соответствуют самостоятельным функциям управления экономикой.

     Понятие регулирования происходит от латинского слова regula - норма,

правило и от немецкого слова - regulieren регулировать, поддерживать постоянство,

стабилизировать некоторую величину либо ее изменение по заданному правилу.

При переходе к рыночным отношениям регулирование природопользования и охраны

природной среды должно сохранять ведущее место. Оно должно обеспечивать выполнение

государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения,

финансирования, кредитования, формирования бюджетов.

     Регулирование осуществляется органами государственного управления путем

установления для природопользователей экономических различий регуляторов.

Это налогово-кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование.

К ним относятся платежи за пользование водными ресурсами, за загрязнение водной

среды.

     Налоги и финансирование тесно связаны между собой. Налогообложение устанавливается

органами власти различных уровней управления. Налоги и другие платежи перечисляются

на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных

мероприятий.

     Финансирование понимается как обеспечение денежными средствами из различных

источников рационального использования, воспроизводства и охраны водных объектов.

     Из общего объема инвестиций на природоохранные мероприятия в 1994 г.

на использование и охрану водных ресурсов затрачено 56%, т.е. больше, чем

на все остальные ресурсы и охраняемые объекты вместе взятые. Это объясняется

неудовлетворительным состоянием водоемов Российской Федерации в результате

загрязнения их отходами и сточными водами промышленности, транспорта, коммунальных

предприятий, животноводческих комплексов и сельхозугодий. Около 45% средств,

израсходованных на охрану водных объектов, направлено на строительство станций

очистки сточных вод, в том числе 35% на действующих предприятиях и 57% для

очистки коммунальных сточных вод, т.е. на восстановление водных объектов,

снабжения населения и хозяйственной сферы качественной водой. Однако финансовый

дефицит в стране является основным сдерживающим фактором осуществления средозащитной

деятельности в той мере, какая требуется в связи с резким ухудшением экологической

обстановки в большинстве регионов России. В 1994 г. Минфином России выделено

Роскомводу на операционные расходы всего 28,4 млрд. руб., в то время как только

на основные виды работ по эксплуатации и восстановлению водных объектов без

учета фонда зарплаты, затрат на содержание зданий, транспорта и т.д. требовалось

40 - 47 млрд. руб.

     Сущностью экономического стимулирования ресурсосберегающего природопользования,

в том числе использования, восстановления и охраны водных объектов является

создание у природопользователей непосредственной заинтересованности осуществления

мер природоохранного характера на всех стадиях производственного процесса.

     Из документов, определяющих порядок расчета и применения платежей за

загрязнение природной среды и использования собранных средств наиболее детально

и обоснованно разработаны методы, содержащиеся в приложении к постановлению

Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. "Об утверждении на 1991 год нормативов

платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения".

Хотя срок действия этого постановления и ограничен 1991 годом, его можно пролонгировать

и после корректировки отдельных частных вопросов применять в хозяйственной

практике (см. примечание к предисловию).

     Методы, содержащиеся в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января

1991 г., в целом соответствуют изложенным выше положениям. Однако, как и во

многих других документах, в этом постановлении не указывается на необходимость

направления большей части средств, собранных в виде названных платежей, на

предприятия для осуществления природоохранных мероприятий. А без этого введение

системы платежей не окажет заметного воздействия на улучшение состояния окружающей

среды. Принимая во внимание напряженное экономическое положение многих предприятий,

не следует допускать, чтобы платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ

и хранение твердых отходов приводили к снижению их экономических возможностей

по выполнению природоохранных мероприятий. Эта система платежей должна во-первых,

не допускать использования средств, предназначенных на природоохранные мероприятия,

для решения других хозяйственных задач (это условие обеспечивается взиманием

платежей и перечислением их на специальные счета или в фонды охраны природы),

а во-вторых, способствовать перераспределению собранных средств таким образом,

чтобы они осваивались в кратчайшие сроки и с наибольшим экологическим эффектом.

     Если средства, собранные в виде платежей за загрязнение окружающей среды,

следует в основной массе направлять на предприятия для финансирования природоохранных

мероприятий, то средства от платежей за использование природных ресурсов целесообразно

оставлять в региональных органах для финансирования тех природоохранных мероприятий,

выполнение которых отдельными предприятиями невозможно или экономически нецелесообразно.

К таким мероприятиям относится внедрение технологий по комплексному использованию

минеральных ресурсов, строительству рыбохозяйственных предприятий, рекультивации

и другие.

     Указанные платежи взыскиваются за использование природных ресурсов в

пределах установленных нормативов. За сверхнормативное потребление природных

ресурсов плата взимается в кратном размере.

     В настоящее время в качестве нормативов платежей за природные ресурсы

с 1 января 1990 г. применяются "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных

систем".