Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     В данной статье сформулированы и закреплены лишь основные принципы. К

принципам (вообще) и к принципам государственного управления в области использования

и охраны водных объектов (в частности) отношение разное. Одни считают наличие

принципов в законе его недостатком, многословием, расплывчатостью, а сами

принципы называют простыми словами, декларациями, не несущими даже смысловой

нагрузки. Другие не согласны с таким мнением: принципы - это основополагающие

начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию,

концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль.

На основе принципов речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых

проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся "законными",

"законодательными", обязательными. Даже различные термины и понятия нуждаются

в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо.

Оно может быть субъективным. Когда же понятия и термины включаются в закон

(в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное значение. По такому

пути идет законотворчество РФ в последнее время: в законах даются перечни

таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение

это имеет для принципов.

     Принципы государственного управления становятся каркасом, на котором зиждется, строится все здание Закона и осуществляется вся многогранная деятельность в области водных отношений. Нет необходимости перечислять указанные принципы,

они указаны в Законе. Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты: их

приоритеты и гарантии.

     Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного

воздействия вод и окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных

отрицательных воздействий на них. В этом плане осуществляются меры по предупреждению

таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их

последствий.

     Встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии

над экономикой, или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная

отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так

вопрос не ставится и не может ставиться (по словам проф. В.В. Петрова - это

экологический утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно

индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по

словам того же автора - это экономический экстремизм).

     Решение вопроса находится где-то "в середине". Закон нашел его в виде

разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов.

Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ)

говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно-обоснованном

сочетании. На первый взгляд - противоречивая формулировка. Но она компромиссная

и демонстрирует большую заботу об учете экологических интересов. Здесь можно

иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных

технологий и устройств (без отходных, малоотходных, замкнутого повторного

водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия

почв).

     В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992

г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Бывший Президент

США Буш заявил, что Америка посадит 1 миллиард деревьев; Премьер Австралии

также заявил, что его страна посадит 1 миллиард деревьев. Германия полностью

прекратила производство и использование в холодильниках газа фреона - разрушителя

Озонового слоя. В РФ решения этой конференции несколько замалчивались, значит,

в России все же на первом месте стоят экономические интересы (видимо, в связи

с отсутствием средств), а экологические интересы - на втором месте; их разумного

сочетания пока нет.

     Первый принцип устойчивого развития приобретает все большее значение,

упомянут также в ст. 3 наст. Кодекса.

     Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции

перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная

Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического

развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и

иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к

устойчивому развитию, разработать и внести в 1996 году на рассмотрение Президента

Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития

Российской Федерации.

     В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить

в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий

сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения

благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения

потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

     Социально-экономическое развитие общества в ХХ веке, в основном ориентированное

на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение

вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями

между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы

обеспечить эти потребности.

     Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности

самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала

разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя

огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по

сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла

реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

     Идеи устойчивого развития оказываются чрезвычайно созвучными традициям,

духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского

общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических

преобразований.

     Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию о том, что на пороге

XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно

актуален для России, освобождающейся от старых идеологических догм и выходящей

на новый путь развития.

     Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности,

сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические

условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль

государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности,

действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.

     Демократизация общественной жизни позволят повысить роль граждан и негосударственных

организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом

экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного

регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения

к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования

в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к

устойчивому развитию.

     При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных

задач:

     - в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию

экологической ситуации;

     - добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации

экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований,

позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение

экологически ориентированных методов управления;

     - ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе

массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных

изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

     Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

     - создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование

действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы

регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

     - разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление

пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера

воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни,

сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической

системы и ее отдельных элементов;

     - оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны,

определение допустимого на них антропогенного воздействия;

     - формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития

и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

     Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во

всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических

и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких

преобразованиях является основополагающей.

     Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение

прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого

общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство,

рыночное хозяйство и гражданское общество.

     Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию

предполагает разработку системы программных и прогнозных документов: государственной

стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов,

включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей

среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности; краткосрочные

прогнозы и программы отраслевого, регионального (территориального) и федерального

уровней. При этом одним из важных условий является создание отлаженной системы

взаимодействия "центр регионы".

     Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений,

следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности,

осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях

и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб

окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

     Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен

только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов.

Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики

страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации,

что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода

к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции

этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого

развития.

     Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать

федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий,

в частности:

     - формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего

социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное

воздействие на окружающую среду;

     - выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и не застроенных

территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая

их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

     - осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры,

обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

     - развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий,

адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия

почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной

защиты сельского населения;

     - реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной

емкости локальных экосистем.

     Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем,

охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации.

     Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром

при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе

с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические

условия их реализации.

     На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные

условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного

функционирования триады - природа, население, хозяйство.

     При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы

на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений

в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее

полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев:

     - никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода

от нее не превышает вызываемого ущерба;

     - ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только

может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

     Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется

обладанием большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной

деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. В

соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению

устойчивого развития сводятся к следующему:

     - организация международного партнерства по решению проблем перехода

к устойчивому развитию;

     - активное участие в международных научных программах по проблемам устойчивого

развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия

на биосферу;

     - создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического

паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ;

     - стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных

инвестиций;

     - обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.

     Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности

России в области охраны окружающей среды, в том числе по:

     - сохранению биоразнообразия;

     - защите озонового слоя от истощения;

     - предотвращению антропогенного изменения климата;

     - охране лесов и лесовосстановлению;

     - борьбе с опустыниванием;

     - развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий;

     - обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;

     - решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических

проблем (сокращение трансграничного загрязнения, нормализация окружающей среды

в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом

регионе).

     К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь в рамках

международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик

экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы.

Благодаря своему научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих

ролей.

     Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует

решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических

задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем

будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии

с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей

совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна

рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут

быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.

     Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью

решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они

формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать

в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность.

Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в

зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить

комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных

территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.

     На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования

в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса

социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие

территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования

богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат

на душу населения.

     В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия

с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная

часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых

ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет

к формированию к предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда

мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности

и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.

     Что касается двух других, упомянутых в статье 69 настоящего Кодекса принципов,

то, во-первых, они не исчерпывают всех принципов государственного управления,

а во-вторых, им предстоит еще долгая дорога реализации и документов, подобных

Концепции устойчивого развития, пока не принято, хотя государственные программы,

бассейновые соглашения, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов

и т.п. являются шагами в направлении претворения в жизнь этих принципов (см.

ст. 75 - 84 настоящего Кодекса).