Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Наряду с приведенными в данной статье основными понятиями и определениями,

используемыми в тексте Кодекса, в ряде других статей Кодекса (например, в

ст. 10, 11, 13-19, 75, 78, 79 и др.) уточняются значения некоторых специфических

терминов.

     Начинается статья 1 с определения понятия "вода". Хотя в науке давно

уже известно, что вода - химическое соединение водорода и кислорода, тем не

менее законодатель счел необходимым дать такое определение в Кодексе. Вызвано

это необходимостью отграничить понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это

вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном

состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода"

- это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном

объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных

трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных

нужд.

     Отношения, связанные с использованием воды регулируются гражданским законодательством, как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте. Отношения же по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и

сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством.

Далее, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например,

влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, отношения по поводу

этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То

же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно,

сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока

он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует

предмета водного законодательства.

     Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование

поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством,

то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не

только водным законодательством, но и законодательством о недрах.

     "Водные ресурсы" - это все находящиеся на территории Российской Федерации

поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент

природными запасами воды. Поэтому Водный кодекс употребляет это понятие во

всех необходимых случаях, когда речь идет о водных богатствах страны, субъектов

РФ, о планировании их рационального использования и охраны и других проблемах

хозяйственной эксплуатации водных объектов.

     Одно из центральных понятий - "водный объект" разъясняется как в статье

1, так и в статье 7. Из сопоставления приведенных разъяснений видно, что под

водным объектом понимается не только запас воды, сосредоточенный в определенных

границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или

же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем,

в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность,

водная живность, микроорганизмы, а также наносы. Отсюда, между прочим вытекает,

что владелец или законный пользователь водного объекта может претендовать,

чтобы никто не препятствовал естественному пополнению водных масс в этом объекте

и не проводил самовольных работ, приводящих к нарушению целостности его берегов.

     Земельное, лесное и природоохранное законодательство предусматривают

ряд норм, способствующих тому, чтобы в водные объекты не попадал загрязненный

сток, и чтобы берега рек, озер и других водоемов не подвергались разрушению.

Меры охраны водных объектов от загрязнения и засорения содержит и сам Водный

кодекс (Глава 11).

     В прежде действовавшем водном законодательстве каналы относились к водным

объектам. Согласно новому ВК к поверхностным водным объектам относятся лишь

каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных

ресурсов" (ст. 10).

     Как устанавливает статья 5 ВК, отношения, связанные с использованием

воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством

РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более

осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных

пастбищ, водными объектами не признаются. Тем самым нормы водного законодательства

напрямую к ним не относятся. Но можно ли считать эти каналы водохозяйственными

сооружениями, о которых говорит та же статья 17 Прямого ответа на этот вопрос

в ВК нет, а значит этот непростой вопрос требует дополнительного анализа и

правового освещения.

     В числе водных объектов статья 1 называет "обособленный водный объект".

Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды-копани. Близки к ним

некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях

с небольшими скоростями течения.

     Поскольку такие водные объекты вмещаются в рамки одного землепользования,

они принадлежат тому, кто владеет соответствующим земельным массивом (участком).

Водоем такого типа оказывается принадлежностью соответствующего земельного

владения; его правовой режим во многом зависит от правового режима земельного

владения (ст. 5 ВК).

     В настоящее время к подобным объектам должно быть усиленное внимание

в связи с продолжающейся приватизацией сельскохозяйственных и некоторых других

земель. Если раньше озерцо или пруд были принадлежностью крупного земельного

массива, то теперь они оказываются в пределах гораздо меньшего участка. Это

может неблагоприятно сказаться на некоторых прежних видах охраны и пользования

водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны.

     При закреплении земель в частную собственность во многих районах России

учитывают, входят эти земли или их части в водоохранные зоны. В положительном

случае на новых собственников накладывают необходимые ограничения. Но водоохранные

зоны предусматриваются, как правило, в отношении текучих вод. Для замкнутых

водоемов, о которых идет речь, таких зон не существует. Таким образом, необходимость

рассмотрения вопроса об ограничении каких-то видов деятельности собственника

не возникает.

     Земельное законодательство должно обратить внимание службы землеустройства

и органов власти на необходимость выявления тех функций, которые фактически

выполнял водоем до его перехода в частные руки. Если эти функции не соответствуют

интересам нового собственника, но их тем не менее, надо сохранить, то следует

рассмотреть вопрос об обременении нового владения соответствующим сервитутом

(или ограничить его иным образом), либо попытаться "вырезать" водоем из состава

предоставляемых угодий.

     Статья 1 не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные

объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах

хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть

далеко не одинаковой. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета

"блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы, для водопоя скота

и иных нужд. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная

ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной; скорее всего, они

будут рассматриваться как объекты для осушения.

     Забота о сохранении водоема или же наоборот - планирование его ликвидации

с правовой точки зрения будет зависеть от того, в каком качестве он фигурирует

в государственном учете поверхностных и подземных вод, в государственном водном

кадастре (ст. 79 ВК). Порядок осуществления государственного учета поверхностных

и подземных вод устанавливается Правительством Российской Федерации. Порядок

ведения государственного водного кадастра определяется водным законодательством

Российской Федерации. Однако вопрос о том, каковы те минимальные объемы воды,

которые дают основание принимать их запасы в качестве водного объекта, удобнее

решать на региональном уровне. Такое решение соответствует статье 72 "в" Конституции

РФ, которая устанавливает, что "в совместном ведении Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и

распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами".

     Понятие "водопользование" в статье 1 фактически приводится дважды: сначала

как бы в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием

"водопотребление". И в этом случае водопользователь является только легальным

посредником, тогда как цепочка пользования водой замыкается на потребителе,

получающем воду от "водопользователя". Эта схема отвечает широко распространенной

практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная

организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или

реки лишь для того, чтобы передать конечному потребителю.

     Следует иметь в виду, что в водохозяйственной литературе иногда предлагается

другой критерий для разграничения водопользователя и водопотребителя. Согласно

ему первый пользуется водой, не забирая ее из водоема или водотока, тогда

как второй предварительно выполняет работы по ее отводу. В отношении потребителей

вводится дополнительный классифицирующий признак: возвращают они использованную

воду в водоем или нет. В последнем случае применяется термин "безвозвратное

потребление". Многие виды потребления воды (в отличие от "пользования" ею)

находят отражение в статистическом учете. Все промышленные предприятия обязаны

платить за отвод воды и ее потребление; при этом ставки оплаты за безвозвратное

потребление обычно выше.

     Вопросы платежей за пользование природными водами регулируются в статьях

121-128 ВК. В связи с этим обретает актуальность вопрос об увязке соответствующей

терминологии, используемой в водном законодательстве, с одной стороны, и в

финансовых инструкциях - с другой. Необходимость такого решения подтверждает

и практика. Согласно ВК к водным объектам относятся внутренние морские и территориальные

воды РФ (ст. 8). Между тем, на практике забор морской воды не подлежит оплате.

Поэтому немаловажным оказывается деление водоемов в зависимости от их минерализации

(солености). Имеющаяся в научной литературе классификация 4 вод, которая различает

воды "соленые", "пресные", "солоноватые", требует уточнения, после чего соответствующая

терминология должна быть отражена в законе.

     Для водного хозяйства страны огромное значение имеют водохозяйственные

объекты: на практике они имеют и другие названия водохозяйственные сооружения,

гидротехнические сооружения. Водохозяйственные объекты могут принадлежать

предприятиям различных отраслей и производств (промышленным предприятиям,

колхозам, совхозам, фермерским хозяйствам, другим сельскохозяйственным предприятиям,

в том числе кооперативам, товариществам и др.), которые используют их как

для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные сооружения

эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то мы имеем дело

с водохозяйственной организацией. Таковыми, например, являются водохозяйственные

организации, обеспечивающие водоснабжение населения крупного населенного пункта.

Сельскохозяйственному кооперативу, крестьянскому (фермерскому) хозяйству,

колхозу, совхозу нет необходимости создавать специальную водохозяйственную

организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно

обеспечить эксплуатацию имеющегося в его владении водного объекта, назначив

должностных лиц, ответственных за состояние использования и охраны данного

водного объекта, и имеющихся при нем гидротехнических сооружений и устройств.

     Таким образом, правовой режим водохозяйственных сооружений на водохозяйственном

объекте различается в зависимости от того, обслуживают они нужды своих владельцев,

или же их эксплуатация имеет публичный характер.

     Сложным водохозяйственным объектом по своему назначению и правому положению

являются водохранилища, призванные обеспечить комплексное, многостороннее

использование водных ресурсов. Нередко запасенная в водохранилищах комплексного

предназначения вода используется для выработки электроэнергии на ГЭС, для

водоснабжения и орошения, содействия судоходству, рыбному и охотничьему хозяйству,

рекреации, борьбе с наводнениями. Один из ведущих институтов в области водного

хозяйства Гидропроект при проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как

особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла (и

от ГЭС) стоимость. Но в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ их прежний

статус утрачивается. Организация, главным образом эксплуатирующая запасенную

в водохранилище воду (обычно - это Дирекция ГЭС), не считается ее владельцем

и не отвечает за ее качество. Залитая водохранилищем площадь переводится в

земли водного фонда - по существу в бесхозные, так как за них никто не отвечает.

Это не способствует, например, обвалованию и осушению мелководий, освоению

водохранилищ для нужд охотничьего хозяйства. Стоимость создания водохранилища

нередко "переносится" на стоимость гидроузла, так что водохранилище перестает

фигурировать в качестве самостоятельного объекта также в бухгалтерском учете.

За рыбное хозяйство каждого крупного водохранилища отвечают одни органы, за

борьбу с его заилением другие, за режим наполнения и сработки - третьи. "Единого

хозяина" у такого водохранилища порой нет, и это не может не сказываться на

эффективности охраны и использования его ресурсов.

     Единый орган по управлению водохранилищем может быть создан одним из

трех способов. Им может стать головная (ведущая) организация, от которой в

наибольшей степени зависит эксплуатация водохранилища; он может быть образован

путем кооперации тех организаций, которые заинтересованы в использовании ресурсов

водохранилища и в его нормальном функционировании; может быть создано такое

водохозяйственное предприятие, которое занималось бы предоставлением водных

и других ресурсов водохранилища (за плату и бесплатно) управомоченным пользователям,

но не эксплуатировало бы само никакие его полезности.

     Особый характер водохранилищ, как водохозяйственных сооружений, требует

особого подхода к регулированию их правового статуса.

     Вопрос о правовом режиме водохозяйственных объектов распространяется

также на забрасываемые (ненужные) водохозяйственные сооружения. Такие объекты

могут появиться после аварийных случаев, но не исключен и отказ от их эксплуатации

за ненадобностью или в связи с изменением водохозяйственной и общей экономической

обстановки. Так, имеется немало систем прудов в старинных (и не очень старинных)

парках, которые по разным причинам вышли из строя и ждут своей реставрации.

     Гидротехнические сооружения, представляющие культурный и исторический

интерес, должны находиться на учете и под охраной органов культуры. Об этом

заботится законодательство о культурных и исторических памятниках. Желательно,

чтобы эти сооружения "не выпали" из будущих норм, призванных регулировать

туризм и экскурсии.

     Вместе с тем, некоторые заброшенные сооружения могут представлять опасность

для окружающих. Так, если бесхозная плотина будет разрушена паводком, то пострадают

нижележащие земли, постройки, движимое имущество или даже люди. Поэтому запрещение

для владельца сооружения самовольно оставлять его на произвол судьбы было

бы целесообразно провозгласить в законе. Состояние гидротехнических сооружений

должно охватываться мониторингом водных объектов (ст. 78 ВК). Что касается

идентификации владельцев сооружений, то эта задача должна решаться в рамках

государственного водного кадастра (ст. 79 ВК).

     Доступ посторонних на наиболее важные водохозяйственные сооружения, находящиеся

под охраной, может быть ограничен или запрещен. На водохозяйственных системах,

где есть опасные участки (например, быстротоки на ирригационных каналах),

пребывание таких лиц также нежелательно или даже недопустимо. Упоминание о

подобных запретах и ограничениях в водном законе оправдано.

     Определенные гидротехнические сооружения представляют собой источники

так называемой повышенной опасности. А это значит, что их владельцы могут

быть привлечены к имущественной ответственности в случае аварии и причинения

ущерба (третьим лицам) даже при отсутствии вины с их стороны. Но что касается

страхования такого рода ответственности, то этот вопрос остается пока без

видимого решения.

     Специфическими сооружениями на воде являются ледовые дороги и переправы,

которые играют немаловажную роль при обеспечении транспортных связей в зимнее

время для многих районов нашей страны. Иногда эти дороги и переправы разрушаются

еще до наступления тепла

     например, в случае применения ледоколов, когда стремятся приблизить сроки

навигации на судоходных реках. Зимний взлом льда может последовать на реке

ниже плотины ГЭС, если крупные массы воды из водохранилища будут пропущены

через турбины ГЭС. Поскольку ледовые сооружения бывают фокусом межотраслевых

конфликтов, они заслуживают специального внимания закона.

     Упоминаемое в статье 1 понятие "вредное воздействие вод" включает в себя

так называемые ледовые явления - природные процессы, приближающиеся к стихийным

бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек,

береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба

с особо опасными ледовыми явлениями должна производится в рамках чрезвычайных

ситуаций. Исходя из этого принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях.

     В качестве примеров вредного воздействия вод статья 1 называет затопление

и подтопление (земель, сооружений). Следует иметь в виду, что эти процессы

могут быть не только стихийными, но и вызваны действиями человека по изменению

естественного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен

нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб

чужой земле, строениям, движимому имуществу (при этом "чужой" может быть и

государственная собственность).

     Некоторые инженерные проекты, например, создания водохранилищ, сознательно

идут на причинение ущерба земле и другим объектам ради получения запаса воды.

При этом наблюдаются некоторые другие вредные воздействия накапливаемых вод,

в частности берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами.

     Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых

плотин. В зимний период, когда растет спрос на электроэнергию, через турбины

ГЭС пропускают повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко

это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые

дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена и т.д. В практике

того же Минэнерго СССР ущерб от зимних наводнений не возмещался под предлогом

того, что подъем воды не превышал "естественных отметок", наблюдаемых во время

весеннего половодья. Тем самым зимние (искусственные) наводнения приравнивались

к весенним (естественным). В этом плане следует обратить внимание на статью

139 ВК, которая предусматривает выплату компенсации пострадавшим в тех случаях,

когда в результате наполнения и сработки водохранилищ изменяется "естественный

уровень" водных объектов. Очевидно, что многое будет зависеть от того, как

заинтересованные стороны и судебные инстанции будут истолковывать термин "естественный

уровень". Но прежде это придется сделать Правительству РФ, поскольку статья

139 ВК устанавливает, что именно оно определяет порядок (правила) эксплуатации

водохранилищ.

     Следует иметь в виду, что если водохозяйственное строительство приводит

к неблагоприятному для некоторых отраслей перераспределению вод, создает преграды

для естественных миграций рыб, вызывает локальное ухудшение условий водоснабжения,

то такие последствия к "вредному воздействию вод" не относятся. Компенсация

таких нарушений, если она происходит, производится обычно в натуральной форме.

Порядок выполнения натуральных компенсаций ВК не регулирует. Что касается

денежных компенсаций, то к ним имеют отношение установленные законом платежи

за пользование водой; однако эти платежи идут не ущемляемым отраслям, а поступают

в бюджеты субъектов Российской Федерации и местных властей.

     В дополнение к статье 1, статья 117 ВК относит к видам вредного воздействия

вод заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней,

селевых потоков "и других явлений".

     Предупреждение таких явлений и борьба с их проявлением во многом регулируется

земельным законодательством.

     Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться

в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают

во внимание побочные последствия защитных мер. Так, защита от размыва участка

берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон

не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном

окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия

вод. Такие действия охватываются более широким кругом работ, выполнение которых

требует согласования со специально уполномоченными органами государства (ст.

108 ВК).

     Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий,

подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории

более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры

предусматриваются строительными нормами и правилами.

     Статья 1 дает определения ряда других понятий водного законодательства,

таких как "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "водозабор", которые

ясны сами по себе и не нуждаются в каком либо авторском комментировании.