Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

Деятельность человека  влечет  за  собой целый ряд неблагоприятных для людей последствий:  утрату свойств участков  земли,  уничтожение

плодородного  слоя почвы,  захламление или изуродование

земель,  ухудшение или даже  уничтожение  естественного

ландшафта  (появление  целых  гор использованной породы

или,  наоборот уничтожение возвышенностей и  оставление

уродующих землю карьеров разрезов),  уничтожение лесов.

' Правовое регулирование пользования  недрами  осущест-

вляется различными актами: Законом о недрах. Положением

о порядке лицензирования пользования недрами, норматив-

ными актами субъектов Российской Федерации.  Нормы, ре-

гулирующие разработку общераспространенных полезных ис-

копаемых,  содержатся в федеральном Законе о недрах и в

аналогичных  законах  республик  Российской  Федерации.

Мордовская  Республика  регулирует  эти отношения в от-

дельном акте:  Положении о порядке предоставления  недр

для  разработки  месторождений общераспространенных по-

лезных ископаемых Мордовской ССР от 9  апреля  1993  г.

Юридическая процедура получения разрешения на разработ-

ку общераспространенных полезных ископаемых проще,  чем

получение  разрешения на разработку других видов полез-

ных ископаемых.  Отрицательные  последствия  разработки

месторождений  полезных  ископаемых  присутствуют прак-

тически всегда.  Причем неблагоприятные последствия при

добыче  общераспространенных полезных ископаемых в силу

того,  что они проводятся  в  густонаселенных  районах,

часто  более  значимые  и  заметны  для людей (отсюда и

ущерб может быть значительней). Рекультивация лишь час-

тично решает проблему восстановления ландшафта, так как

предполагает в основном лишь восстановление  раститель-

ности.  Сама по себе рекультивация не решает всех проб-

лем восстановления ранее существовавшего ландшафта,  да

и,  видимо, нередко полного, всестороннего восстановле-

ния свойств участков земли.  Например,  срыта возвышен-

ность или появился довольно глубокий карьер,  проведена

рекультивация,  которая не восстановила  возвышенность,

не  ликвидировала  глубокий  карьер или разрез.  Другая

проблема - путем  рекультивации  произошло  ли  полное,

всестороннее  восстановление  свойств  участков  земли?

Можно привести следующий пример: возле Жигулевского за-

поведника и национального парка "Самарская Лука" разра-

батывается уже пять лет крупный карьер.  Как  пишет  А.

Петров:  "Жигулевское  карьероуправ-ление вняло наконец

требованиям "зеленых" и обязалось провести  рекультива-

цию Могутовой горы.  Хорошо бы,  но для "рекультивации"

сроют треть горы"1. Конечно, имеется проблема так назы-

ваемого  неизбежного  зла или неизбежного ущерба,  т.е.

деятельность людей,  их жизнеобеспечение требуют разра-

ботки  земли.  Но  как далеко можно зайти,  какой ущерб

можно считать неизбежным и "приемлемым"? На этот вопрос

должны ответить ученые-экологи,  экономисты,  геологи и

т.п.  Основными видами нарушений участков земли являют-

ся:  1. Деформация земной поверхности вследствие приме-

нения определенных систем подземной  разработки  место-

рождений полезных ископаемых без закладки выработанного

пространства (обрушения, оседания). 2. Выемки, образую-

щиеся в результате отработки месторождений полезных ис-

копаемых открытым способом (карьеры, разрезы). 3. Отва-

лы горных пород (терриконы, плоские отвалы). 4. Наруше-

ния поверхности речных долин в виде бугров при отработ-

ке россыпей драгами,  промывочными приборами. 5. Шлако-

накопители,  хвостохранилища обогатительных фабрик.  6.

Линейные  нарушения  поверхности при прокладке нефте- и

газопроводов и т.д..  7. Скопления шлака и других отхо-

дов металлургического и химического производств. 8. Зо-

лотоотвалы ТЭЦ,  ГРЭС,  котельных2.  Все эти  нарушения

разрушают  и естественный ландшафт.  Лишь рекультивация

земель в той или иной степени помогает восстановить ут-

раченные свойства земли и естественный ландшафт.

____________________________________________________________

1 Петров А.

 Заложники заповедных гор //Труд. 1995. 2 нояб. 2

Потемкин  Л.А.  Охрана  недр и окружающей природы.  М.,

1977. С. 173

____________________________________________________________

Поскольку весьма многочисленны мелкие разработки  обще-

распространенных полезных ископаемых, то большое значе-

ние имеет рекультивация земель,  нарушенных при  добыче

общераспространенных полезных ископаемых. Л.А. Потемкин

отмечает: "Брошенные карьеры и зарастающие бурьяном от-

валы в местах добычи кирпичных глин, песка, известняка,

гравия еще нередко продолжают оставаться не только бес-

полезными,  но  и  являются  очагами  загрязнения вод и

почв.  Эти шрамы на ландшафтах кое-где портят вид и на-

шего  живописного  Подмосковья"1.  Мы  рассмотрим  весь

комплекс действующих норм  и  действующего  порядка  по

восстановлению   (рекультивации)  земель  и  сохранению

ландшафтов с оценкой (пусть приблизительной)  эффектив-

ности каждой нормы и самого порядка,  с оценкой сильных

и слабых сторон этих норм и порядка.  Практически  надо

проводить две экспертизы:  1) экологическую; 2) эстети-

ческую.  Но кто же может в наше время дать  такую  экс-

пертную оценку - быть таким экспертом?  Представляется,

что в состав экспертов, проводящих эстетическую экспер-

тизу, могли бы входить (на уровне района): председатель

районного комитета по охране окружающей среды, районный

архитектор,  представитель районных сельхозорганизаций,

представитель  народного  образования  и  представитель

здравоохранения,  представитель  местной печати.  Можно

назвать такого  рода  экспертизу  эколого-эстетической.

Возможна ситуация,  когда экологическая экспертиза воз-

можных ожидаемых последствий выделения  участков  земли

благоприятная,  положительная для обратившихся с прось-

бой выделения земельного участка,  но в ней не  приняты

во внимание изменения в ландшафте,  неблагоприятные для

людей, уже живущих в данной местности или могущих посе-

литься в данной местности в будущем. Эти изменения, как

мы ранее указывали,  могут выражаться и в  материальных

потерях населения. Да, тут возникает много трудных воп-

росов:  кто может проводить такую  экспертизу,  которая

определит  возможные изменения в красоте и в естествен-

ности ландшафта?  Указанные в Законе о недрах, в норма-

тивных  актах  субъектов Российской Федерации о порядке

пользования общераспространенными полезными ископаемыми

об   обязанности   всех  пользователей  восстанавливать

свойства участков земли (рекультивировать) важны, как и

обязанность  сохранить,  восстановить ландшафт.  Однако

такая обязанность возникает,  как известно, и из приро-

доохранного законодательства, а значит, возможно и воз-

мещение ущерба, т.е. материальные затраты для пользова-

теля.  Пользователю,  получающему лицензию, лучше сразу

узнать,  что материальные затраты на рекультивацию  зе-

мель  и  сохранение или восстановление ландшафта вполне

возможны,  и ему надо оценить, способен ли он их нести.

____________________________________________________________

1 Потемкин Л.А. Указ. соч. С. 189.

____________________________________________________________

 Представляется удов-

летворительной или даже удачной формулировка, использу-

емая в Законе об охране окружающей природной среды 1991

г.:  "... затраты на восстановление нарушенного состоя-

ния  природной  среды".  Единственное  здесь сомнение -

всегда ли возможно "восстановление нарушенного  состоя-

ния  природной среды"?  Можно ли ставить задачу,  часто

невыполнимую? Анализ комплекса действующих рассматрива-

емых  правовых норм приведет нас к выводу,  что пока (а

возможно, и в будущем) большее значение имеют админист-

ративно-правовые нормы (о запрещении, ограничении, лик-

видации). Почему меньшее значение имеют гражданско-пра-

вовые нормы?  Возможно, потому, что при гражданско-пра-

вовых спорах требуется более длительное время на иски в

арбитражных  судах и судах общей юрисдикции,  трудность

реального,  а также быстрого получения взысканных сумм.

Но есть еще и убытки для собственников и пользователей,

арендаторов земельных участков и таких  видов  недвижи-

мости,  как дома,  дачи,  вследствие того, что в той же

местности, иногда буквально по соседству, к худшему ме-

няется ландшафт,  обезображиваются земля,  леса, реки и

тем самым падает стоимость их земель и их недвижимости,

снижается спрос на их приобретение или аренду, уменьша-

ется количество туристов и лиц,  стремящихся  отдохнуть

или  жить в этой местности.  Налицо реальная "упущенная

выгода". Возникает вопрос: нет ли тут возможности взыс-

кания "морального вреда"?  Если даже нет, то близость к

нему все же есть, так как есть по меньшей мере у данной

категории лиц состояние сильного дискомфорта вследствие

резкого  ухудшения  естественного  ландшафта  или  даже

практически почти полного его исчезновения. Для понима-

ния практики применения действующего  законодательства,

регулирующего рекультивацию земель и охрану ландшафтов,

будет полезным рассмотреть группы лиц, общественных ор-

ганизаций  с  ожидаемым  от них разным отношением как к

самому такому законодательству,  так и к  практике  его

применения. Выделим отдельные группы людей с разным от-

ношением к  восстановлению  свойств  участков  земли  и

ландшафтов,  могущих  быть нарушенными при пользовании:

1.  Лица и группы лиц, стремящиеся стать пользователями

земель. К этой группе, видимо, в какой-то степени можно

отнести и тех людей,  которые получают или получили ра-

боту  в  результате  пользования землей (или последняя,

вообще другая группа, но с большими к первой группе ин-

тересами).  2. Лица, решающие все или некоторые вопросы

предоставления участков земли для пользования (сюда от-

носятся те служащие, которые согласовывают и решают эти

вопросы).  3.  Лица или какие-то общественные организа-

ции,  проживающие в местности, в которой собираются вы-

делять участки земель для пользования. 

Мы сделали попытку определить  группы  людей,  интересы

которых затрагиваются при землепользовании, интересы их

иногда (а может, и часто) противоположны. Представляет-

ся,  что весьма важным является в целях более строгого,

жесткого порядка выделения участков земли право обраще-

ния  в суд граждан и общественных организаций с иском о

запрещении  выделения  конкретных  участков  земли  для

пользования. Это, видимо, возможно в соответствии с За-

коном об охране окружающей среды.  Конечно, это сложный

вопрос, и есть опасность "паралича" деятельности предп-

риятий.  В то же время это сильная гарантия  того,  что

непродуманные случаи выделения участков земли будут бо-

лее редкими.  Многие указывали на  возможность  резкого

обострения  экологических проблем при переходе к рынку1

Ситуация в области владения, пользования и распоряжения

природными ресурсами характеризуется тем,  что длитель-

ное время природные ресурсы находились в исключительной

собственности государства2.  Построение рыночной эконо-

мики еще не завершено. Ю.Г. Жариков указывал еще в 1963

г.  на то обстоятельство, что земля в то время не имела

имущественного эквивалента, отнюдь не мешает постановке

вопроса о материальной ответственности за вред,  причи-

ненный плодородию  земель3.  Нам  надо  учитывать  опыт

стран  с уже давно существующей рыночной экономикой,  в

которых делаются эффективные попытки  снизить  экологи-

ческий ущерб. Важно сохранение не только уникальных ес-

тественных ландшафтов,  но и  естественных  ландшафтов,

имеющих  значение прежде всего для жителей той или иной

территории. Корректировка поведения, деятельности поль-

зователя,  например, недрами необходима на всех этапах:

выбор, лицензирование, эксплуатация, завершение пользо-

вания недрами.  Пользователи недр часто сосредоточивают

свое внимание на их эксплуатации,  а не на охране недр,

участков земель,  ландшафтов. Вероятно, уже наступившие

или потенциально возможные последствия рыночной  эконо-

мики,  рынка  могут  заключаться в том,  что произойдет

(может,  уже произошло) уменьшение сельскохозяйственных

земель и земель,  занятых лесами, ухудшение, деградация

ландшафтов. В научной литературе уже высказывалась оза-

боченность по этому поводу4.

____________________________________________________________

1 См. Голиченков А.К. Эко-

логический контроль: теория, практика правового регули-

рования.  М.,  1992. С. 148. 2 См. Боголюбов С.А. Новый

Гражданский кодекс и охрана окружающей среды//Государс-

тво и право. 1995. ь 10. С. 81. 3 См. Жариков Ю.Г. Пра-

вовая охрана почв в СССР. Автореферат. М., 1963. С. 15.

4 См.  Смена курса: перспективы развития и проблемы ок-

ружающей среды - подход предпринимателя.  М.,  1994.

____________________________________________________________

 В

эколого-экономической литературе рассматриваются факто-

ры,  заставляющие промышленность контролировать себя: -

угроза государственного контроля (требующего функциони-

рования в Правительстве контролирующего органа);  - вы-

полнение собственных инициатив;  - необходимость инфор-

мировать о возможных  экологических  последствиях  (она

основана  на государственном законодательстве и требует

незначительных расходов); - давление общественности или

общественное мнение; - фактор примера (ведущие компании

показывают пример);  - единый взгляд на общие проблемы;

-  последовательное  поведение международных корпораций

(активная деятельность средств  массовой  информации)1.

Информация  необходима  населению,  каждому гражданину,

так как без  нее  невозможны  общественный  контроль  и

обеспечение  права  граждан на благоприятную окружающую

среду. Но сейчас, как правило, люди не могут предотвра-

тить,  скажем в рассматриваемых нами случаях, выделение

тех или иных участков земель, так как они не знают о их

подготовке,  принятии решения и только уже в стадии ис-

пользования узнают об этих фактах.  Правовой  гарантией

является создание демократической процедуры прямого об-

щественного контроля на всех стадиях хозяйственной дея-

тельности,  наличие в действующем законодательстве пра-

вовых норм и институтов, развитие которых может привес-

ти к созданию системы различных механизмов такой проце-

дуры - политического (внесение на обсуждение  населения

или  референдум),  административного  (институт  оценки

воздействия на окружающую природную среду, общественная

экспертиза  проектов),  судебного  (обращение граждан в

суд).  Концепция управления: перенесение центра тяжести

в районы и поселения, как представляется, осуществляет-

ся медленно. Как и что сделать, чтобы в рассматриваемых

нами  случаях невосстановления свойств земельных участ-

ков и ландшафтов,  нарушенных при  пользовании,  а  еще

лучше  в  предупреждении таких явлений широко и надежно

действовали органы местного  самоуправления  (районы  и

поселения)?  В ст.  12 Закона об охране окружающей при-

родной среды указывается,  что полномочия граждан в об-

ласти  охраны  окружающей природной среды заключаются в

следующем: граждане имеют право требовать в администра-

тивном или судебном порядке отмены решений о размещении

вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекра-

щении деятельности предприятий и других объектов,  ока-

зывающих отрицательное влияние на окружающую  природную

среду и здоровье человека, ставить вопрос о привлечении

к ответственности виновных,  предъявлять в суд  иски  о

возмещении вреда.

____________________________________________________________

1. См. Смена курса: перспективы разви-

тия и проблемы окружающей среды - подход предпринимате-

ля. С.21.

____________________________________________________________

Однако по разным причинам граждане фактически не реали-

зуют эти права.  Свое место,  и немаловажно,  в системе

мер  борьбы с экологическими правонарушениями имеет со-

циальный контроль за восстановлением  свойств  участков

земли и ландшафтов. Нужно развивать следующие направле-

ния социального контроля: а) публикацию данных о фактах

этих экологических правонарушений;  б) расширение прак-

тики участия общественных организаций и отдельных лиц в

арбитраже,  в судах, в органах государственного контро-

ля; в) обсуждение складывающейся практики борьбы с эти-

ми  правонарушениями.  Недостатки  и пробелы в правовом

регулировании рекультивации  земель,  охраны  ландшафта

существуют в связи с тем, что имелась недооценка право-

вого обеспечения рекультивации земель и охраны ландшаф-

та.