Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

 Понятие "управление"

имеет много значений1.  В обобщенном виде под ним пони-

мается  любое целенаправленное организующее воздействие

на какие-либо процессы для приведения их в соответствие

с определенными закономерностями.  В области землеполь-

зования управление - распределительная деятельность го-

сударственных  органов  и  органов внутрихозяйственного

управления по организации рационального использования и

охраны  земель.  Государственное  управление  - ведущая форма организующего воздействия на общественную жизнь в ее различных проявлениях. Вместе с тем в этой сфере все

более активизируется роль общественных организаций, ко-

торые  в  соответствии  со  своими  уставными  задачами

участвуют в решении политических,  хозяйственных, в том

числе и земельных,  вопросов2. Дальнейшее повышение ак-

тивности общественных организаций - одно из  проявлений

развития  экономической  и  политической системы нашего

общества,  дальнейшего расширения демократии. Новое зе-

мельное  законодательство,  как  уже было сказано выше,

предоставляет широкую  хозяйственную  самостоятельность

пользователям  земли.  Они сами без вмешательства госу-

дарства планируют внутрипроизводственное  использование

и охрану земель.  Но при этом хозяйства не должны нару-

шать обязательные требования законодательства о  рацио-

нальном  использовании  земель и охране природы.  Таким

образом, можно выделить несколько видов управления: го-

сударственное,  общественное, внутрихозяйственное. Осу-

ществляя функции государственного управления в  области

рационального использования и охраны земель,  государс-

тво в лице своих компетентных органов устанавливает оп-

ределенные правила и нормы,  касающиеся организации ис-

пользования как всех земель

__________________________________________________________

1 Латинское слово "админист-

рация" в переводе на русский язык означает "управление"

(Словарь иностранных слов.  М.,  1979.  С.  18). 2 См.,

например,  Закон  Российской Федерации "Об общественных

объединениях" от 19 мая 1995 г.  ь 82-ФЗ //СЗ.  1995. ь

21. Ст. 1930.

__________________________________________________________

ных ресурсов страны,  так и отдельных его частей (кате-

горий земель,  видов землепользования, различных земле-

пользователей,  собственников,  арендаторов).  При этом

государственному управлению в области  использования  и

охраны  земель  присущи конкретные признаки.  Оно может

выражаться в двух принципиально различных качествах: 1)

управление государства - собственника земли, недвижимо-

го имущества (хозяйственное управление);  2) управление

государства - органа власти, т. е. суверена, обладающе-

го территориальным верховенством в отношении  всех  зе-

мель независимо от форм собственности.  В первом случае

земля,  будучи объектом управления,  является для госу-

дарственных  органов объектом их хозяйственной деятель-

ности;  во втором - территорией, т. е. пространственной

границей государственной власти. В чем особенности двух

названных правомочий управления и почему их надо разли-

чать?  Когда осуществляется управление в области земле-

пользования со стороны государства в  лице  его  компе-

тентных  представительных  органов  власти или исполни-

тельно-распорядительных органов,  то оно,  как правило,

выражается в обязательных властных предписаниях,  адре-

сованных землепользователям (например, при установлении

земельного налога,  при государственном контроле и эко-

логических требованиях,  ведении  земельного  кадастра,

выявлении правонарушений и т.п.).  Правовые же решения,

исходящие от  органов  государства  (например,  органов

местной  администрации),  которые  решают чисто хозяйс-

твенные вопросы в части земли - имущества,  принимаются

ими  не как органами государственной власти,  а как хо-

зяйствующими субъектами (например, при заключении дого-

воров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для

передачи их в фонд земельной реформы,  при оказании по-

мощи хозяйствам и т.п.).  Таким образом, с одной сторо-

ны,  земля выступает как объект, на который распростра-

няются  властные  функции  государства,  с другой - как

объект хозяйственной деятельности.  Отсюда  различия  в

методах регулирования отношений,  возникающих по поводу

осуществления властных функций государства и по  поводу

хозяйственных  отношений,  связанных с использованием и

охраной земель. В первом случае применяется метод влас-

ти и подчинения, который проявляется как правовой импе-

ратив (от латинского - повелевание,  требование,  при-

каз,  указание). Во втором - метод, не допускающий, как

правило, императива, который выражается в согласованиях

и учете волеизъявления землепользователя при формирова-

нии тех или иных решений органа государственного управ-

ления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, нап-

ример, согласования при выборе объектов мелиорации уго-

дий и способов ее проведения, применении химизации, вы-

явлении оптимального варианта изъятия земли  для  госу-

дарственных  или общественных нужд и т.п.  Данный метод

осуществления правомочий  управления  может  выражаться

также  в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного

использования угодий, в частности агротехнической куль-

туры земледелия,  организации внутрихозяйственного под-

ряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственни-

ка  земли в лице его компетентных органов за поведением

землепользователя, действующего в условиях "хозяйствен-

ной свободы", может смениться методом правового импера-

тива.  Так,  в силу права государственной собственности

на  землю  отвод  земли  для хозяйственных потребностей

производится на основании решения (постановления)  ком-

петентного государственного органа.  Те же органы выно-

сят решение об изъятии (продаже) земли  или  каких-либо

изменениях  в  праве  землепользования.  Следовательно,

внешне возникновение, изменение или прекращение земель-

ных  правоотношений происходит на основании администра-

тивно-правового властного акта -  решения  (постановле-

ния) государственного органа. Однако в этом случае дан-

ный государственный орган выступает в качестве  хозяйс-

твующего субъекта,  иными словами - "управляющего госу-

дарственным земельным имуществом",  а не как  "власть".

Хотя  уполномоченный  орган государства может предоста-

вить (продать) земельный участок, а может, если к этому

имеются основания, и отказать или решить вопрос не так,

как желает  проситель,  возникающие  отношения  следует

рассматривать как земельные,  а не как административные

(властные). В этих действиях проявляется "власть" собс-

твенника  над  своим имуществом,  а не власть государс-

тва-суверена.  Этот вопрос для практики очень важен,  и

он заслуживает пояснения. Административно-правовому ме-

тоду регулирования общественных  отношений  характерно,

безусловно,  проявление "власти подчинения". Этот метод

не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-

ношений не равноправны,  ибо один дает обязательные для

исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-

ремя исполнять.  Но властный,  административно-правовой

метод применяется тогда,  когда в земельных  отношениях

присутствует  общегосударственный интерес;  он применим

даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном  земле-

устройстве,  но опять-таки только в той части,  в какой

органы землеустройства по закону правомочны давать обя-

зательные предписания землепользователям; то же, напри-

мер,  при разрешении земельных споров, установлении са-

нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-

ративно-правовой метод регулирования земельных  отноше-

ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-

ного законодательства,  а также  при  необходимости  их

предупредить.  Здесь проявляется деятельность не только

правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-

жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-

устроительной службы.  Вовремя обнаружить  правонаруше-

ние,  а лучше всего предупредить его - первейшая задача

землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в

рамках закона) эту свою должностную функцию,  пользуясь

методом административного воздействия. 

Административно-правовой метод регулирования  земельных

отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-

ного администрирования,  широко распространенного в пе-

риод  застоя и предшествующий ему период культа власти.

В основе оправданного,  мотивированного  административ-

но-правового  метода  регулирования земельных отношений

всегда присутствуют экономические  расчеты  и  прогнозы

(государственный план; проект, согласованный в надлежа-

щем порядке и утвержденный компетентным государственным

органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-

тие тех или иных решений,  и т.д.). При голом админист-

рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных

должностных лиц,  руководствующихся не государственными

или  общественными интересами,  а сиюминутными выгодами

какого-либо ведомства,  иногда усердием не  по  разуму,

соображениями   корыстной  заинтересованности.  Команд-

но-административный  метод  управления  экономикой  был

господствующим в определенный период нашей истории, его

не избежали и земельные  отношения.  Безусловно,  адми-

нистративно-правовой  метод регулирования земельных от-

ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,

не имеет ничего общего с произволом, что было характер-

но для командно-административного метода.  Важно, одна-

ко,  всегда  иметь в виду,  что административный метод,

будучи закрепленным в законе,  распространяется  не  на

все виды земельных отношений,  а лишь на те, где он яв-

ляется необходимым и полезным для  практики.  Если  это

забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы

которых возрастали по мере искажений в понимании  мето-

дов регулирования земельных отношений.  Так,  на стадии

предоставления государственной земли  может,  как  было

уже сказано, применяться административный метод, но уже

на следующей за этим стадии -  при  внутрихозяйственном

планировании использования земли - применение этого ме-

тода значительно ограничено, что видно на примере сель-

ского хозяйства.  С одной стороны, контроль за правиль-

ным использованием земли в сельскохозяйственных  коопе-

ративах,  колхозах,  совхозах,  акционерных  обществах,

арендных коллективах не может  осуществляться  при  от-

сутствии  у землеустроительной службы властных полномо-

чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в

своей деятельности только методом администрирования,  в

том числе в  области  организации  внутрихозяйственного

использования земли.  Землепользователи самостоятельно,

без чьего-либо принуждения и  администрирования  вправе

решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-

боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-

ях  демократизации  управления экономикой самостоятель-

ность землепользователей,  в том числе  государственных

предприятий,  приобретает еще большее значение, чем это

было ранее,  так как она необходима для развития и  ук-

репления материальной заинтересованности и самофинанси-

рования.  Новое законодательство расширяет  права  всех

землепользователей,  в  том числе собственников земли и

несобственников,  запрещая вмешательство в  их  хозяйс-

твенную деятельность. В отличие от административно-пра-

вового метода здесь применяется метод свободного дозво-

ления,  т.е. свободного усмотрения землепользователей и

принятия ими своих собственных решений. Земельный закон

дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-

минологии теории  права  -  "управомочивает")  свободно

действовать,  тогда как орган государственного управле-

ния обязан воздержаться от каких-либо решений,  ограни-

чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-

ли закон допускает административно-правовое  вмешатель-

ство  во внутрихозяйственные дела владельцев земли,  то

это возможно лишь в строго указанных в законе  случаях:

при угрозе порчи земли,  при непринятии мер по борьбе с

сорной растительностью,  эрозией почв, по защите других

государственных  и общественных интересов.  Таким обра-

зом, если в одних случаях допускается метод администри-

рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-

ния земли - смешанный метод,  т.е. в основном свободное

дозволение и в ограниченных законом случаях администри-

рование.  Характерный пример сложного содержания метода

земельных  отношений  -  предоставление государственной

земли на условиях аренды.  Земля в этих случаях предос-

тавляется  на  основании  хозяйственного решения компе-

тентного органа управления,  а затем заключается  дого-

вор, который устанавливает права и обязанности участни-

ков договорных (арендных) отношений.  Но если арендатор

нарушает земельное законодательство, к нему применяется

метод административного воздействия,  который,  однако,

не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-

та.  Таким образом,  два названных метода, проявляясь в

соответствующих  правомочиях органов государства и зем-

лепользователей,  обоснованно сочетаются,  находятся во

взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства

выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-

вления  их  функций  нельзя  искусственно разрывать или

противопоставлять.  Напротив,  единство цели -  служить

развитию  сельскохозяйственного производства и в конеч-

ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство

политического, социального и хозяйственного руководства

в деятельности по управлению государственным  земельным

фондом страны.  В научной и учебной юридической литера-

туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-

лях  оправдания на практике культа власти (командно-ад-

министративного метода управления) всячески проводилась

мысль,  что  право собственности советского государства

ничем не ограничивается и что оно может совершать любые

акты владения,  пользования и распоряжения.  Но в то же

время и  тогда  было  хорошо  известно,  что  государс-

тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-

ями экономических законов,  которые нельзя отменить ни-

какими властными указаниями, от каких бы органов они ни

исходили. Тем не менее правомочия госу-

дарства-собственника земли относились к сфере  исключи-

тельно властной деятельности государства.  Отождествле-

ние управления в области землепользования  с  неограни-

ченным властвованием (администрированием) носило на се-

бе печать  практики  командно-административного  метода

управления  экономикой.  Но право никогда не может быть

выше,  чем экономический строй и обусловленное им куль-

турное развитие общества.  Следовательно, собственность

на землю - это, как было показано, не только объект по-

литической власти,  но и объект хозяйствования. Значит,

какие бы политические страсти ни разгорались в  общест-

ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это

имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества

особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,

исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-

манными  авторитетами,  "политическими"  установками  и

т.п.  Государственное управление в области землепользо-

вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-

ем,  выражающемся в организации использования земли са-

мими   сельскохозяйственными  предприятиями  и  другими

пользователями земли.  Их органы управления издают пра-

вовые акты (решения,  правила, нормативы), обязательные

для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-

го предприятия.  Их юридическая сила обеспечивается са-

мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-

ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-

зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного

воздействия.  Правовые же акты органов государственного

управления исходят от имени государства;  они имеют об-

щий характер,  а их исполнение может обеспечиваться ор-

ганами государственного  принуждения.  Они  обязательны

для органов внутрихозяйственного управления.  Таким об-

разом, государственное управление отличается от внутри-

хозяйственного  как по субъекту издаваемых актов управ-

ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-

ления в области использования и охраны земель, выражен-

ные в соответствующих нормах права,  сводятся, в основ-

ном,  к следующим видам (направлениям) деятельности: 1)

планирование и прогнозирование использования  земельных

ресурсов;    

   2) зонирование земель;  3) распределение

и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внут-

рихозяйственная организация землепользования;  5) веде-

ние государственного земельного кадастра; 6) мониторинг

земель;  7) контроль за правильным  использованием  зе-

мель;  8)  разрешение земельных споров.  Таким образом,

деятельность органов государства  и  других  владельцев

земли  по управлению и организации землепользования ши-

рока и многогранна. Поэтому практическое значение имеет

разграничение их правомочий,  ибо в разных функциях уп-

равления в том или ином сочетании по-разному проявляют-

ся  методы управления,  о которых говорилось выше.

_________________________________________________________

  1. О трех названных функциях управления

 изложено  в  других главах, освещающих эти вопросы.

_________________________________________________________