Финансово-правовая ответственность

Понятие, функции и признаки финансово-правовой ответственности

Государство регулирует финансовые отношения посредством создания правовых норм, содержащих права и обязанности соответствующих субъектов. Предоставляя физическим и юридическим лицам экономические свободы, возможность осуществлять операции с финансовыми средствами, государство со своей стороны требует от субъектов финансового права надлежащей реализации установленных правовых предписаний. Неисполнение финансово-правовых предписаний либо уклонение от их надлежащего исполнения влечет неблагоприятные имущественные последствия для государственной деятельности.

Финансовая компетенция является суверенным правом каждого государства. Исключительно государству принадлежат права на установление и взимание налогов, формирование бюджета, осуществление заимствований и предоставление гарантий от имени государства, эмиссию денежных средств, валютное регулирование и т. д.

Реализация финансово-правовых норм зачастую встречает противодействие со стороны участников финансовых отношений. Обязанность уплачивать налоги вызывает у частных субъектов подсознательную готовность к сокрытию дохода либо иным неправомерным деяниям, обеспечивающим использование и распоряжение полученным имуществом в полном объеме без учета суверенного права государства на часть этого дохода. Получение денежных средств из федерального бюджета зачастую сопровождается желанием использовать их не по целевому назначению. Многие юридические лица нарушают кредитные обязательства перед государством, не ввозят на территорию Российской Федерации полученную за рубежом валютную выручку либо, напротив, в нарушение финансового законодательства неправомерно вывозят российский капитал. Нарушению суверенных финансовых прав государства способствуют также высокие налоговые ставки и низкий уровень жизни населения.

Несоблюдение установленного государством порядка осуществления финансовой деятельности нарушает интересы всего общества, т. е. приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения налоговых правонарушений и, как следствие, реакцию государства по защите своих имущественных интересов.

Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в финансовой деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняются необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является финансово-правовая ответственность.

Ответственность за нарушение финансового законодательства не существует изолированно только в рамках финансового права. Как уже отмечалось, в зависимости от тяжести совершенного деяния или субъектного состава возможно применение норм иных отраслей права в целях охраны имущественных интересов государства. Учитывая эти обстоятельства, п. 3 и 4 ст. 108 НК РФ определяют соотношение налоговой ответственности с ответственностью, предусмотренной уголовным и административным законодательством. БК РФ устанавливает основания применения финансовой, административной или уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ (ст. 281-306).

Самостоятельный характер финансового права как отрасли российского права свидетельствует о наличии в его структуре мер государственного принуждения, составной частью которых выступают меры ответственности. Особенности предмета финансово-правового регулирования и методов правового воздействия на финансовые отношения придают специфику и юридической ответственности, применяемой к нарушителям финансового законодательства. Финансовое право, таким образом, имеет в своем составе охранительный институт финансово-правовой ответственности, отличающейся от общих мер ответственности наличием специальных, свойственных только финансовому праву мер и процедур государственного принуждения. Наиболее четко финансово-правовая ответственность стала оформляться после кодификации бюджетного и налогового законодательства.

Понятие финансовой ответственности — одно из основных финансово-правовых категорий, его конструкция во многом определяет место и роль правового регулирования финансовых отношений в системе российского права.

Современное состояние финансового права показывает определенные проблемы в исследовании ответственности за нарушения финансово-правовых норм. В настоящее время приступить к изучению отраслевой правовой ответственности с позиций науки финансового права затруднительно по той причине, что определения финансово-правовой ответственности (ответственности за нарушения финансового законодательства), которое должно быть закреплено в общей части отраслевого законодательного акта, не существует в связи с отсутствием единого кодификационного акта, оформляющего основы правового регулирования отношений в сфере публичной финансовой деятельности. Финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку — «снизу вверх», поскольку, например, более детальное законодательное оформление и на- умное осмысление получают налоговая, бюджетная и валютная ответственность.

Финансовая ответственность обладает всеми признаками, характеризующими ее как правовую. Общеправовыми чертами финансовой ответственности являются: формальная определенность в виде фиксации в правовых нормах; гарантированность государством; реализация в двух формах — позитивной и негативной; обеспеченность государственными мерами воздействия — убеждением или принуждением; наступление для нарушителя определенных неблагоприятных последствий; осуществление в процессуальной форме.

Вместе с тем финансовая ответственность имеет определенную специфику, обусловленную особенностями финансовой деятельности государства и механизмом правового регулирования финансовых отношений. Обособление финансовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности подтверждается и выделением в финансовом законодательстве процедурно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам о финансовых правонарушениях.

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации, следовательно, меры государственного принуждения, а также ответственность за нарушения финансового законодательства могут устанавливаться только на федеральном уровне. Дальнейшее правовое регулирование финансовой ответственности осуществляется внутриотраслевым законодательством. Впервые на нормативном уровне упоминание о финансовой ответственности появилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» .

В НК РФ понятия «налоговая ответственность» и «ответственность за совершение налоговых правонарушений» используются как равнозначные. Например, п. 1 ст. 101 НК РФ устанавливает, что по результатам рассмотрения материалов проверки руководителем (заместителем руководителя) налогового органа может быть вынесено решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения; ст. 107 НК РФ предусматривает возможность привлечения организаций и физических лиц к ответственности за совершение налоговых правонарушений. БК РФ оперирует понятием ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ (п. 2 ст. 1, ст. 281). Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает порядок привлечения к ответственности за нарушения валютного законодательства.

Признаком финансовой ответственности является наличие социального основания, состоящего в необходимости охраны общественных отношений финансовой сферы. Нормы финансового права, как и другие нормы права, являются разновидностью социальных норм, поэтому финансовая ответственность реализуется в двух формах: позитивной (добровольной, активной) и негативной (государственно-принудительной, ретроспективной).

Позитивная финансово-правовая ответственность существует в силу добровольного выполнения субъектами финансового права своих обязанностей, она возникает на основе формальных (нормативных) признаков. Финансовая деятельность государства основывается не только на установлении запретов относительно совершения каких-либо действий. Одним из важнейших условий реализации финансово-правовых норм выступает добросовестное соблюдение субъектами финансового права предоставленных им прав и выполнение возложенных на них обязанностей. Субъекты финансового права должны неукоснительно соблюдать суверенные финансовые права государства, осознавать свой общественный долг уплачивать налоги, возвращать бюджетные ссуды и кредиты, использовать государственные денежные средства по целевому назначению и т. д.

Позитивный смысл финансово-правовой ответственности придают осознанные действия субъектов финансового права, направленные на выполнение возложенных обязанностей и реализацию финансовых полномочий в пределах предоставленных прав. Следовательно, основанием позитивной финансовой ответственности является соблюдение правовых норм, а не совершение финансового правонарушения.

Некоторые субъекты финансового права выполняют возложенные на них обязанности в силу осознания своего общественного долга, другие — в силу возможности применения наказания за неправомерное поведение. Поэтому в целом позитивная ответственность носит добровольный характер, но вместе с тем возможна и некоторая степень государственного принуждения. Относительно позитивной финансовой ответственности принуждение в виде угрозы наступления негативных последствий является только средством предупреждения нарушений финансового законодательства.

По времени реализации позитивная ответственность предшествует негативной ответственности.

Позитивная финансовая ответственность основывается на принципах добросовестности предпринимательской деятельности и социальной справедливости.

Добровольная форма реализации финансовой ответственности имеет следующие юридические признаки: она неразрывно связана с нормами финансового права, устанавливающими финансово-правовой статус субъекта; она является юридической обязанностью, обусловленной финансово-правовым статусом; гарантирована государственным принуждением; реализуется добровольно в виде правомерного поведения; одобряется (в некоторых финансовых правоотношениях и поощряется) со стороны государства; осуществляется в рамках общих финансовых правоотношений.

Позитивная финансовая ответственность нацелена прежде всего на недопущение нарушений порядка аккумулирования, распределения и использования государственных денежных фондов. Однако низкая правовая культура участников финансовых правоотношений, потребительское отношение к публичной власти, сопровождающиеся наличием высоких фискальных требований государства и противоречивого финансового законодательства, провоцируют отдельных субъектов на совершение негативных поступков.

Нарушение норм финансового права обусловливает необходимость негативной финансовой ответственности, которая имеет несколько аспектов.

Во-первых, она представляет собой реакцию государства на нарушение финансового законодательства, выражающуюся в наложении на виновное лицо за совершенное деяние дополнительной обязанности претерпевать карательные меры государственно-принудительного воздействия в форме имущественных лишений (взысканий).

Во-вторых, финансовая ответственность может определяться как исполнение юридической обязанности на основе государственного принуждения. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П в целях обеспечения выполнения публичной обязанности по уплате налогов и сборов и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства.

Такие меры могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налогов, т. е. погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога, так и штрафными, возлагающими на нарушителей дополнительные выплаты в качестве меры ответственности (наказания). При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права .

Наличие либо отсутствие государственного принуждения определяет факт существования финансовой ответственности. Финансовая ответственность не связывается только с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, которые наступают в результате совершенного им нарушения финансового законодательства. Карательные механизмы в финансовой ответственности существуют параллельно с правовосстановитель- ными, поскольку государству важно не только наказать нарушителя финансовой дисциплины, но и восстановить публичные имущественные интересы, компенсировать возникший ущерб.

Таким образом, негативная финансовая ответственность существует в двух формах: карательной (штрафной) и правовос- становительной (компенсационной).

Состав правоотношения финансовой ответственности представляет сложное социально-правовое явление, складывающееся из совокупности следующих элементов: субъекты (участники), права и обязанности субъектов (участников), их действия (поведение), объект правоотношения.

В правоотношении, складывающемся относительно финансовой ответственности, принимают участие как минимум две стороны: государство в лице компетентного органа, указанного в финансовом законодательстве, и правонарушитель. Между этими субъектами складываются охранительные финансовые правоотношения, в которых государство выступает в качестве управомоченной стороны, а правонарушитель — обязанной. Субъектом материального правоотношения финансовой ответственности является государство в целом, а не финансово-кредитные или иные уполномоченные органы. Права и обязанности государства и правонарушителя неразрывны и составляют содержание правоотношения финансовой ответственности.

Право государства применять к нарушителю финансового законодательства меры государственно-правового принуждения (в том числе меры финансово-правовой ответственности) предполагает возникновение у правонарушителя обязанности претерпевать эти меры. Применение мер финансовой ответственности является одновременно правом и обязанностью государства, поскольку даже в тех случаях, когда правонарушитель добровольно прекращает совершение финансового правонарушения государство не утрачивает права на применение соответствующих мер финансовой ответственности. Например, добровольная постановка на учет в налоговом органе после истечения установленного срока не исключает состава налогового правонарушения, предусмотренного ст. 117 НК РФ, и не освобождает налогоплательщика от предусмотренных мер финансово-правовой ответственности.

Охранительные финансовые правоотношения имеют юридическое и фактическое содержание. Юридическое содержание заключается в возможности совершения определенных действий со стороны государства в качестве управомоченного лица и необходимости определенных действий нарушителя финансового законодательства. Фактическое содержание составляют сами действия участников охранительного правоотношения, направленные на реализацию предоставленных прав и возложенных обязанностей.

Объектом правоотношения финансовой ответственности является правовой статус нарушителя финансового законодательства. Возложение дополнительных лишений и ограничений имущественного характера, определенных мерой финансовой ответственности, приводит к изменению финансово-правового статуса правонарушителя.

В механизме финансово-правового регулирования негативная ответственность является развитием материального финансового правоотношения, которое реализуется посредством особой процессуальной формы. Финансовая ответственность проявляется в виде наложения со стороны государства запретов на совершение иными субъектами действий, не соответствующих финансово-правовой политике. Запрещая нарушать финансовое законодательство, государство возлагает на субъектов финансового права обязанность воздерживаться от совершения определенных действий либо, напротив, не бездействовать, а своими поступками реализовывать возложенные обязанности.

Следовательно, финансовая ответственность существует в рамках охранительного финансово-правового института, регулирующего общественные отношения финансовой сферы посредством введения запретов и установления мер государственного принуждения за их несоблюдение. Однако финансовая ответственность не совпадает полностью с охранительным правоотношением, возникшим в результате совершения финансового правонарушения. Охранительные правоотношения по своему составу и объему шире финансовой ответственности. Финансовая ответственность характеризует содержание правоохранительных отношений прежде всего с позиций правового статуса правонарушителя, его дополнительных имущественных обязанностей, возникших в результате совершенного финансового правонарушения. Вместе с тем финансовая ответственность может быть реализована только в рамках охранительных правоотношений.

Самостоятельный характер финансово-правовой ответственности также проявляется в наличии особого процессуального порядка ее применения. Процессуальный порядок реализации финансово-правовой ответственности осуществляется посредством выделения ее стадий, что одновременно позволяет рассмотреть содержание охранительного финансового правоотношения в качестве динамичной системы.

Возникновение и развитие процессуальной формы финансово-правовой ответственности происходят на основании норм финансового законодательства и выражается в последовательных действиях компетентных финансово-контрольных органов по применению санкции охранительной нормы к правонарушителю. Наиболее полно и последовательно процессуальная форма привлечения к ответственности урегулирована НК РФ.

Процессуальная форма финансовой ответственности как охранительного правоотношения имеет три стадии: возникновение финансовой ответственности; конкретизация финансовой ответственности посредством доказывания наличия элементов состава финансового правонарушения; реализация финансовой ответственности.

Спецификой процессуальной формы финансовой ответственности выступает обязательный для государственного органа порядок досудебного разрешения отдельных категорий финансово-правовых споров. До обращения в суд за защитой нарушенных финансовых прав государства финансово-контрольный орган выносит правонарушителю предписание об устранении выявленных недостатков, приостанавливает финансирование в случае нецелевого использования бюджетных средств и т. д. Относительно налоговых органов НК РФ прямо предусмотрена обязанность предложить правонарушителю добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае отказа налогоплательщика добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропуска срока уплаты налоговый орган обращается в суд с исковым заявлением о принудительном взыскании налоговой санкции.

Наличие досудебного порядка рассмотрения дела о финансовом правонарушении вносит в механизм охранительного финансового правоотношения два вида процессуальных отношений: финансовые и гражданские (или арбитражные). Первоначально реализация материального охранительного финансового правоотношения осуществляется в рамках финансового (налогового, бюджетного и т. д.) процесса, позволяющего обнаружить факт совершения финансового правонарушения и осуществить производство по делу о финансовом правонарушении. Если правонарушитель добровольно не исполняет требование финансово-контрольного органа, то привлечение к финансовой ответственности осуществляется в рамках искового производства согласно правилам гражданского или арбитражного процесса. Например, согласно ст. 104 НК РФ до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить причитающуюся сумму налоговой санкции.

Элементы механизма финансовой ответственности, таким образом, могут входить в предмет финансового права, а могут находиться в сферах регулирования иных отраслей российского права. Непосредственно к регулируемым финансовым правом относятся те охранительные отношения, которые складываются между государством и нарушителем финансовой дисциплины относительно возложения на виновного субъекта дополнительной обязанности имущественного характера в соответствии с санкцией, установленной финансовым законодательством. Отношения, возникающие в процессе судебного рассмотрения иска финансово-контрольного органа о взыскании с правонарушителя финансовой санкции, образуют предметы гражданско- процессуального или арбитражно-процессуального права.

Следовательно, финансово-правовая ответственность является правоотношением, имеющим особую процессуальную форму реализации. Движение охранительного финансового правоотношения осуществляется последовательными действиями компетентных государственных органов и подразделяется на отдельные, но взаимообусловленные стадии.

Охранительные финансовые правоотношения возникают на основе юридических фактов в виде нарушений финансового законодательства, поэтому негативная финансовая ответственность имеет три основания:

формальное (нормативное), выражающееся в наличии системы норм финансового законодательства, устанавливающих составы финансовых правонарушений, права и обязанности участников охранительного финансового правоотношения, регулирующих ответственность за нарушение финансово-правовых норм, принципы, порядок и процессуальную форму привлечения к финансовой ответственности;

фактическое, означающее совершение субъектом финансового права противоправного деяния, нарушающего нормы финансового законодательства;

процессуальное, заключающееся в вынесении уполномоченным органом (налоговыми органами, органами государственных внебюджетных фондов, таможенными органами и др.) решения о наложении санкции за совершение финансового правонарушения.

Наступление негативной финансовой ответственности возможно только при наличии всех перечисленных оснований и в строго определенной последовательности: норма права — финансовое правонарушение — применение санкции.

Финансовая ответственность выполняет определенные цели, которые прямо в финансовом законодательстве не указаны, но выводятся из целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, в преамбуле БК РФ определено, что БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Нормативным порядком определены основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3 НК РФ), посредством решения которых достигаются цели налоговой ответственности. Предостерегая субъектов финансового права от совершения противоправных деяний в финансовой сфере, финансовая ответственность преследует две цели: охранительную, посредством которой ограждает общество от нежелательных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов государства; стимулирующую, посредством которой поощряет правомерное поведение субъектов финансового права.

Финансовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, достигает цели своего предназначения в том случае, если государство в лице финансово-контрольных органов познает всеми законными способами объективный факт совершения финансового правонарушения и признает или не признает его таковым.

Цели финансовой ответственности реализуются в функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно связаны с применением финансово-правовых санкций и имеют социальные последствия. Следовательно, в механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции.

Юридическая функция проявляется в двух аспектах: право- восстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном).

Правовосстановительный аспект финансовой ответственности обусловлен имущественными отношениями между публичным и частным субъектами, объектами которых выступают налоги, обязательные сборы, страховые взносы, бюджетные денежные средства, кредитные ресурсы, валюта и валютные ценности и т. д. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства, компенсировать казне причиненные убытки. Разрешая финансово-правовой конфликт, государству важнее восстановить свои финансовые интересы, чем возложить на правонарушителя ограничительные меры неимущественного характера (лишение свободы, запрет на занятие должности и т. д.).

Штрафной аспект финансовой ответственности заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых нарушителем финансового законодательства. Посредством реализации штрафной функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к субъекту финансового правонарушения.

Социальная функция финансовой ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства. Она реализуется посредством общей и частной превенции совершения финансовых правонарушений.

Общая превенция преследует цель предотвращения совершения финансовых правонарушений всеми субъектами финансового права.

Частная превенция направлена на индивидуально-определенного субъекта и проявляется в создании со стороны государства правового механизма предотвращения совершения новых финансовых правонарушений. Например, в налоговом праве способом реализации частной превенции является угроза увеличения санкции на 100% в случае совершения лицом аналогичного налогового правонарушения (п. 4 ст. 114 НК РФ).

Главное предназначение функций финансовой ответственности заключается в обеспечении нормального действия механизма финансово-правового регулирования.

Таким образом, финансовая ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении финансового правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке.

На основе этого определения выделяются следующие признаки финансовой ответственности:

материальные, характеризующие финансовую ответственность в качестве охранительного финансового правоотношения. Материальные признаки финансовой ответственности включают два аспекта:

а) установление составов финансовых правонарушений и санкций за их совершение финансовым законодательством. Так, согласно ст. 2 НК РФ правовой базой налоговой ответственности служит законодательство о налогах и сборах, регулирующее властные отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Финансовая ответственность соответствует общеправовым принципам юридической ответственности и принципам финансового права. Основанием применения финансовой ответственности является виновное совершение финансового правонарушения. Финансовая ответственность может быть исполнена правонарушителем в добровольном порядке, поэтому она не всегда связана с порицанием. Привлечение к финансовой ответственности не исключает возможности применения иных мер государственного принуждения за нарушения финансового законодательства;

б) определение вида и меры государственно-властного принуждения через охранительное финансовое правоотношение. Санкции за нарушения финансового законодательства дифференцированы, носят имущественный характер, выражаются в денежной форме и взыскиваются уполномоченными органами;

процессуальные, характеризующие механизм реализации материального охранительного финансового правоотношения посредством производства по делу о финансовом правонарушении, осуществляемым компетентным органом согласно положениям финансового законодательства. Финансово-правовая ответственность реализуется в специальной процессуальной форме, отличающейся от порядка применения иных видов юридической ответственности, и состоит из стадий производства по делам о финансовых правонарушениях. Процессуальный порядок привлечения к финансовой ответственности в части, составляющей предмет финансового права, реализуется финансово-контрольными, налоговыми, таможенными органами и др.;

функциональные, отражающие целенаправленность существования и применения финансовой ответственности. Цели финансовой ответственности выражаются в восстановлении нарушенных имущественных интересов государства, а также в наказании виновного, предотвращении совершения им новых финансовых правонарушений.

Финансовая ответственность, таким образом, является самостоятельной мерой защиты государственного финансового суверенитета, имеет собственную правовую природу и занимает строго отведенное место в финансовых правоотношениях. Названные признаки позволяют отличать финансово-правовую ответственность от иных мер государственного принуждения: мер безопасности, предупреждения, пресечения, защиты и т. д.

Наделение государства правом принуждать к несению финансовой ответственности не означает вседозволенности. Обе стороны охранительного правоотношения могут действовать только в границах финансового законодательства, а реализация финансовой ответственности возможна исключительно на основе норм финансового права, устанавливающих ответственность за конкретно-определенное правонарушение.