Механизм бюджетно-правового регулирования

Закон о государственном бюджете: понятие и особенности

Закон о государственном бюджете — это основной финансовый план аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня в форме нормативного правового акта первичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным (законодательным) органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов. Представленное определение в равной степени содержит основные характеристики как закона о федеральном бюджете, так и законов о бюджетах субъектов РФ.

Предмет правового регулирования закона о бюджете имеет конституционную значимость, предопределяющую необходимость установления на конституционном уровне гарантий своевременности, действенности, социально-экономической обоснованности и исполнимости бюджетно-финансовых решений.

Законодательная форма бюджета установлена БК РФ (ст. 11) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2 БК РФ). Конституция РФ особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106). Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего государственно-территориального образования в виде закона .

Впервые государственный бюджет стал оформляться в форме закона в Англии в 1689 г., когда Билль о правах закрепил за парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов. Практика принятия бюджетного закона приобрела широкое распространение после 1791 г., когда французская Конституция определила порядок утверждения бюджета парламентом. В ходе финансовой реформы 1862 г. в России государственный бюджет стал оформляться законом, а в дальнейшем он стал рассматриваться Государственной Думой.

Закон о бюджете содержит правовые нормы различного характера: общие правила поведения  и индивидуальные предписания . Закон о федеральном бюджете обсуждается Государственным советом РФ  и принимается Федеральным Собранием РФ. Закон о бюджете субъекта РФ принимается соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Бюджет муниципального образования оформляется в виде решения представительного органа местного самоуправления. Обсуждение проекта закона о бюджете осуществляется через средства массовой информации, а его принятие осуществляется парламентом, т. е. посредством представительной демократии. Следует добавить, что во всех странах мира парламент обладает исключительными бюджетными правами, так как только он вправе принять закон о государственном бюджете .

Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, и воздействует на финансовые отношения путем установления правовых норм, относящихся к различным субъектам или их группам. Таким образом, рассматриваемый нормативный правовой акт выражает государственную волю относительно аккумуляции, использования и распределения государственных денежных средств. Важное значение принимаемого Федеральным Собранием РФ федерального закона о федеральном бюджете заключается в выражении посредством его государственного суверенитета, в определении объема финансирования функций государства, т. е. в обеспечении публичных интересов. В бюджетном праве роль закона о бюджете трудно переоценить, что обусловлено предметом правового регулирования этой подотрасли права. Помимо указанных особенностей, рассматриваемый закон отличается фундаментальным, основополагающим значением для финансовой деятельности государства, обеспечивает координацию всех звеньев финансовой системы. Сфера регулируемых федеральным законом о федеральном бюджете отношений находится в постоянной динамике: в составе бюджета образуются новые целевые фонды, консолидируются ранее действовавшие, появляются другие формы финансовой помощи, изменяются объемы доходов и расходов и т. д.

Закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции РФ и федерального конституционного закона среди иных нормативных правовых актов, которые не должны ему противоречить. Федеративное устройство России гарантирует на территории субъекта РФ верховенство соответствующего закона о бюджете субъекта РФ, что закреплено в Конституции РФ (ч. 4, 6 ст. 76).

Пунктом 2 Указа Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации»  установлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и влекущие за собой непредусмотренные расходы за счет средств федерального бюджета, должны содержать норму, предусматривающую осуществление финансирования в следующем за текущим финансовом году. Принятые нормативные акты подобного содержания учитываются Правительством РФ в процессе составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Особое внимание следует обратить на соответствие федеральному закону о федеральном бюджете законопроектов, предусматривающих введение налогов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ такие законопроекты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Закон о бюджете принимается в рамках особой законодательной процедуры, качественной чертой которой является регламентация нормативными правовыми актами — Конституцией РФ, БК РФ и законодательством субъектов РФ. В России бюджетное законотворчество представляет собой элемент бюджетного процесса. В свою очередь, бюджетное законотворчество является частью государственного правотворчества. Таким образом, процедура по принятию закона о бюджете осуществляется в порядке общего законотворчества, но имеет принципиальные особенности.

Во-первых, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, п. 1 ст. 185 БК РФ и ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» право законодательной инициативы принадлежит Правительству РФ, т. е. исполнительной ветви власти. Законодательство устанавливает жесткие требования к содержанию проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и определяет состав показателей, перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 1842, 192 БК РФ).

Во-вторых, законопроект о федеральном бюджете одновременно вносится в Государственную Думу и представляется Президенту РФ (п. 1 ст. 194 БК РФ).

Характерной особенностью рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете следует считать распределение функций между Советом Федерации, комитетами Государственной Думы, другими субъектами права законодательной инициативы и Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ дает заключение по проекту закона о федеральном бюджете, остальные органы имеют право вносить в него замечания и предложения (ст. 195 БК РФ). Посредством подобного разграничения достигается наиболее компетентное, быстрое и одновременно полное рассмотрение законопроекта о федеральном бюджете.

Юридическая сила закона о бюджете была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который отметил , что в силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 10 и 106 (п. «а») федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций — самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который в силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ федеральный закон о федеральном бюджете существенно отличается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции РФ.

Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо Правительства РФ могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в ч. 1 и 2 ст. 104 Конституции РФ органы.

Регламент Государственной Думы включает проект федерального закона о федеральном бюджете в число проектов, подлежащих, в отличие от основной массы законопроектов, внеочередному рассмотрению (подп. «в» п. 1 ст. 51), и предусматривает его рассмотрение не в трех, как это предусмотрено для всех других законопроектов, а в четырех чтениях (подп. «б» п. 4 ст. 40).

Согласно ст. 106 (п. «а») Конституции РФ федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов.

Обеспечение исполнения федерального бюджета возложено на Правительство РФ, которое представляет Государственной Думе отчет об этом (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), тогда как обязательный отчет Правительства РФ или другого ответственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Конституцией РФ не предусмотрен. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 101, п. «г» ч. 1 ст. 102 и п. «и» ч. 1 ст. 103 для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган — Счетную палату.

Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. К проекту федерального закона о федеральном бюджете указанная процедура в силу п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ неприменима, поскольку он разрабатывается и представляется Государственной Думе, а следовательно, и обосновывается непосредственно самим Правительством РФ.

Таким образом, в правовой системе России федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ч. 3 ст. 104 во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции РФ и конкретизирующим их БК РФ в закон о федеральном бюджете, исходя из его природы и предназначения в правовом государстве, включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.