Правовые основы планирования и использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий

Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации

Центральный банк РФ занимает особое место в банковской системе, поскольку является главным банком страны и в связи с этим наделен особым правовым статусом.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ — это правовое положение этого банка в финансовых правоотношениях с его участием, содержание которого выражается совокупностью финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.

Отнесение Центрального банка РФ к субъектам финансового права обусловлено публичными целями деятельности этого органа. Он является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие.

Важная роль Центрального банка РФ обусловила и высокий уровень правового регулирования его положения. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» , «О валютном регулировании и валютном контроле», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» , БК РФ и НК РФ, ежегодными законами о федеральном бюджете.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ устанавливается и регулируется исключительно законодательством федерального уровня, что соответствует ст. 71 Конституции РФ, относящей федеральные банки к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, правоотношения с участием Центрального банка РФ не могут регулироваться подзаконными нормативными актами (кроме актов самого Центрального банка РФ), а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Отнесение установления финансово-правового статуса Центрального банка РФ к исключительному ведению федерального центра означает и наличие особого законодательного порядка изменения его правового положения, целей деятельности, функций и полномочий. Подобные изменения могут вноситься или в качестве поправок к Конституции РФ, или в качестве иного законодательного акта федерального уровня, но только в случаях, прямо предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Действующее законодательство прямо не определяет статус Центрального банка РФ и не отражает его местоположение в системе разделения властей. Однако анализ Конституции РФ позволяет рассматривать Центральный банк РФ в качестве самостоятельного звена государственной власти Российской Федерации. Так, ч. 2 ст. 75 Конституции РФ называет основной функцией Центрального банка РФ защиту и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Центральный банк РФ является одним из органов государства, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти. Данный вывод основывается на положении ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финансовой системе государства также установлено Конституцией РФ, ч. 1 ст. 75 которой относит к исключительной компетенции Центрального банка РФ осуществление денежной эмиссии. Названная конституционная норма согласуется с положениями ст. 71 Конституции РФ и основывается на них. Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики. На основе сопоставления положений Конституции РФ возможно обосновать вывод о наделении посредством делегирования Центрального банка РФ одной из функций федерального центра и, как следствие, правомерность его включения в систему органов государственной власти федерального уровня.

Конституция РФ предоставляет Центральному банку РФ определенную независимость деятельности от иных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем независимость Центрального банка РФ имеет конституционно установленные пределы, которые конкретизированы федеральным законодательством и могут быть подвергнуты какому-либо изменению только посредством внесения поправок в действующее законодательство нормативными правовыми актами соответствующей юридической силы. Пределы независимости Центрального банка РФ объясняются его включенностью в общую систему государственных финансово-кредитных органов.

Однако необходимо учитывать специфику финансово-правового статуса Центрального банка РФ, обусловленную особым характером его целей, функций и задач. Финансово-правовой статус Центрального банка РФ основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности.

Банк является юридически лицом, что несвойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке.

По общему правилу, закрепленному ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он — по обязательствам государства. Исключение возможно в случае принятия на себя Центральным банком РФ или государством соответствующих обязательств или в силу прямого указания федерального закона.

В отличие от иных органов государственной власти Центральный банк РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Данный элемент правового статуса не присутствует ни у одного другого органа государства, что подчеркивает особое имущественное положение Центрального банка РФ. Исключая Центральный банк РФ из общего списка бюджетополучателей, государство гарантировало ему получение доходов посредством предоставления права осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, а также получать доходы от участия в капиталах кредитных организаций. Не образуют доходов Центрального банка РФ денежные средства, произведенные им в результате эмиссии наличных денег.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ включает целый ряд запретов. Например, в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» Центральный банк РФ не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении. Исключения могут представлять только случаи, прямо предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете. Также главный банк страны не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Ограничения по видам банковских операций содержатся и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно ст. 49 которого Банк не имеет права:

осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев осуществления банковских операций по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Центрального банка РФ, а также иных лиц, если это прямо предусмотрено федеральными законами;

приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, перечисленных в ст. 8 и 9 названного Федерального закона, а также участия в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств;

осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Центрального банка РФ и его организаций;

заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом;

пролонгировать предоставленные кредиты. В исключительных случаях пролонгация возможна по решению Совета директоров.

Специфика финансово-правового статуса Центрального банка РФ как субъекта публичной финансовой деятельности обусловлена невозможностью реализации возложенных на него функций без вступления в гражданско-правовые или международные отношения с иными субъектами, но вместе с тем учитывает и повышенный риск финансовых операций.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финансовой деятельности государства выражают цели его деятельности и выполняемые им функции.

Целями деятельности Центрального банка РФ являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Осуществление Центральным банком РФ финансовой деятельности исключительно в публичных целях обусловило отсутствие такой цели деятельности, как получение прибыли. Согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» получение прибыли не является целью деятельности Банка. Названное положение не противоречит обязанности Центрального банка РФ осуществлять свои расходы только за счет собственных доходов. Однако участие Центрального банка РФ в публичных финансовых правоотношениях не должно носить предпринимательского характера. Более того, некоторые финансово-правовые операции могут быть изначально убыточны для Центрального банка РФ, но совершенно необходимы для государства. Например, операции по обслуживанию государственного долга не всегда связаны с превышением доходов над расходами; обслуживание бюджетных счетов также осуществляется без взимания комиссионной платы; существенные финансовые потери могут возникнуть в процессе регулирования обращения иностранной валюты на территории РФ.

В отличие от целей деятельности Центрального банка РФ перечень возлагаемых на него функций носит открытый характер. Согласно ст. 4 упомянутого Федерального закона Центральный банк РФ выполняет следующие функции:

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в России; устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Центрального банка РФ;

принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Центрального банка РФ;

организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;

определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

принимает участие в разработке прогноза платежного баланса и организует составление платежного баланса РФ;

устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

проводит анализ и прогнозирование состояния экономики России в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные.

В соответствии с федеральными законами на Центральный банк РФ могут быть возложены и иные функции. В частности, ст. 119 БК РФ возлагает на Центральный банк РФ функции генерального агента Правительства РФ по размещению государственных долговых обязательств, их погашению и выплате доходов в виде процентов; ст. 155 БК РФ определяет полномочия Центрального банка РФ в бюджетном процессе; ст. 21 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»  возлагает на Центральный банк РФ функции антимонопольного регулирования и антимонопольного контроля на рынке банковских услуг, а также функции по реализации государственной политики по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию банковской системы.

Центральный банк РФ возложенные на него функции и полномочия осуществляет как монопольно, так и совместно с иными органами государства.

В своей деятельности Центральный банк РФ взаимодействует с Государственной Думой. Взаимоотношения законодательной ветви власти и Центрального банка РФ выражаются в том, что Государственная Дума:

по представлению Президента РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Центрального банка РФ по представлению Председателя Центрального банка РФ, согласованному с Президентом РФ;

направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения;

рассматривает годовой отчет Центрального банка РФ и принимает по нему решение;

принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

проводит парламентские слушания о деятельности Центрального банка РФ с участием его представителей;

заслушивает доклады Председателя Центрального банка РФ о деятельности банка с одновременным представлением годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и законодательной ветви власти также касаются вопросов организации деятельности Центрального банка РФ и законотворческой работы Федерального Собрания. В Национальном банковском совете из 12 членов двое являются членами Совета Федерации и трое — депутатами Государственной Думы.

Законопроекты, касающиеся функциональных обязанностей Центрального банка РФ, подлежат обязательному направлению в Центральный банк РФ для дачи заключения. Согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валютного и кредитного регулирования. В заседаниях Государственной Думы, касающихся рассмотрения законопроектов по вопросам экономической, финансовой, кредитной и банковской политики, может принимать участие Председатель Центрального банка РФ или по его поручению один из его заместителей.

Центральный банк РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотворчества по вопросам, отнесенным к его ведению. Нормативные правовые акты, изданные Центральным банком РФ, обязательны для исполнения всеми федеральными органами государственной власти, в том числе и законодательной.

Центральный банк РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, которая согласно ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1 осуществляет контроль за банковской системой, и в частности за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета. Счетная палата РФ также контролирует деятельность Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга России. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений осуществляются на основании решений Государственной Думы и только по предложению Национального банковского совета.

Новым подходом Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» стало изъятие из компетенции Государственной Думы полномочий по утверждению аудиторской фирмы, которая должна проводить ежегодный обязательный аудит Центрального банка РФ. Из полномочий Государственной Думы также изъято право рассматривать аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетности Центрального банка РФ. Усиливая независимость Центрального банка РФ, законодатель отдал названные полномочия Национальному банковскому совету.

Гарантией независимости Центрального банка РФ и невмешательства в его деятельность законодательной ветви власти является предоставление Центральному банку РФ права информировать о таких фактах Президента РФ, а также обращаться в суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов законодательных органов федерального уровня. Кроме Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции РФ Центральный банк РФ вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Центральный банк РФ тесно взаимодействует с исполнительной ветвью власти, особенно с Правительством РФ, Минфином и Минюстом России.

Правительство РФ и Центральный банк РФ совместно реализуют государственную денежно-кредитную политику. Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, денежной и кредитной политики, в то время как Центральный банк РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Центральный банк РФ участвует в разработке Правительством РФ экономической политики, выступает генеральным агентом Правительства РФ в правоотношениях по государственному кредиту, совместно с Правительством РФ участвует в бюджетном процессе, осуществляет валютный контроль и т. д.

Правительство РФ обязано информировать Центральный банк РФ о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение. Председатель Центрального банка РФ (или его заместитель) принимает участие в заседаниях Правительства РФ, в свою очередь, трое представителей Правительства РФ входят в Национальный банковский совет.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ строятся на паритетных началах. Министр финансов и министр экономического развития и торговли участвуют в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ с правом совещательного голоса. Центральный банк РФ консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Гарантией невмешательства органов исполнительной власти в деятельность Центрального банка РФ является предоставленное ему право информировать Государственную Думу о фактах превышения исполнительной властью своей компетенции относительно независимости Центрального банка РФ. Банк также вправе обращаться в федеральные суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Законодательно установленные формы взаимоотношений Центрального банка РФ и иных органов государственной власти необходимы для реализации им единой денежно-кредитной политики. Формы взаимодействия банка с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ свидетельствуют о наличии у Центрального банка РФ достаточной самостоятельности и независимости для проведения денежно-кредитной политики, но одновременно не позволяют Центральному банку РФ бесконтрольно осуществлять делегированные государственные полномочия и монополизировать финансовые полномочия публичной власти. Взаимоотношения Центрального банка РФ с судебной системой обеспечивают гарантии выполнения банком возложенных на него функций.

По вопросам, отнесенным к компетенции Центрального банка РФ, он вправе принимать нормативные акты в форме указаний, положений или инструкций. Эти нормативные акты обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами. Являясь органом, наделенным правом правотворчества, Центральный банк РФ обязан в надлежащих случаях направлять свои акты на регистрацию в Министерство юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Финансово-хозяйственная деятельность Центрального банка РФ подлежит ежегодной аудиторской проверке, решение о проведении которой принимает Национальный банковский совет до завершения отчетного года.

Аудит проводится двух видов: внешний и внутренний. Внешний аудит осуществляется аудиторской организацией, выбранной Национальным банковским советом, имеющей лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федерации. Между аудиторской организацией и Центральным банком РФ заключается договор оказания аудиторских услуг, согласно которому Центральный банк РФ обязан предоставлять аудиторам необходимые отчетность и информацию.

Оплата услуг аудиторской организации осуществляется за счет средств Центрального банка РФ.

Аудиторская организация не имеет права проверять секретные или закрытые счета и операции Центрального банка РФ, на которые распространяется действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» . В этой связи в договоре об оказании аудиторских услуг предусматривается ответственность аудиторской организации за передачу полученной информации третьим лицам. Осуществлять проверку секретных или закрытых счетов и операций Центрального банка РФ может только Счетная палата РФ.

Аудиторская проверка не подменяет других форм финансового контроля за деятельностью Центрального банка РФ.

Внутренний аудит банка осуществляется службой главного аудитора Центрального банка РФ, который находится в непосредственном подчинении Председателя Центрального банка РФ. Национальный банковский совет вправе давать аудитору Центрального банка РФ рекомендации, затрагивающие вопросы финансовой проверки годовой отчетности и обязательные для выполнения подчиненными субъектами. Внутренний аудит проводится в форме регулярных документальных ревизий бухгалтерской и иной финансовой документации, контроля за деятельностью подразделений и учреждений Центрального банка РФ, надзора за соблюдением ими действующего законодательства (в том числе нормативных актов Центрального банка РФ).

Таким образом, перечень законодательно закрепленных за Центральным банком РФ полномочий, образующих его финансово-правовой статус, позволяет ему самостоятельно и независимо от иных органов государственной власти осуществлять денежно-кредитную политику Российской Федерации. Одновременно финансово-правовая компетенция Центрального банка РФ наделяет его статусом полноправного участника широкого круга финансовых правоотношений: финансово-контрольных, бюджетных, налоговых, кредитных, эмиссионных, валютных.