НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

Административно-правовой акт служит главным средством регулирования отношений в административной сфере. В нем заложен тот нормативный импульс, который способствует упорядочению и стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны, их динамизму и развитию - с другой. Причем участники этих отношений испытывают сильное, хотя и неодинаковое правовое воздействие. Если правомочный субъект затрачивает усилия на подготовку и принятие акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт адресован, обязаны его исполнить. Правосознание и тех и других постоянно проявляет себя в правомерных или неправомерных актах или действиях.

Такова, кратко, одна грань административно-правового акта. Другая отражает его место в правовой системе. Такие акты находятся в пределах официальной классификации правовых актов, издаются по основаниям, предусмотренным Конституцией, законом и указом. Они предназначены для регулирования как общих, так и конкретных правоотношений. Более того, в реальной жизни как бы выстраивается такая «правовая цепь», где административные акты служат и «правопередаточным», и «правоустанавливающим», и «правоисполнительным» звеном. Разрывы и деформация такой цепи весьма болезненны, поскольку не только искажают смысл и функциональную роль административных и иных актов, но и ослабляют управленческие и регулятивные воздействия государственных органов, ограничивают деятельность хозяйственных и иных субъектов, мешают реализации прав и законных интересов граждан.

Признавая весьма значительную роль административно-правовых актов, рассмотрим теперь вопросы, связанные с их природой и признаками. И вновь воспользуемся методом истори-ко-правового анализа, позволяющим увидеть динамику явлений и отражающих их понятий.

В научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода административно-правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, Г.Ф. Шершеневич выделяет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управления в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами. К общим признакам административного указа относятся, во-первых, издание его органом управления, который на то уполномочен, во-вторых, обеспечение соответствия административного указа действующему законодательству, в-третьих, придание административному указу общеизвестности, т.е. доведение его до сведения населения. Эти признаки присущи всем разновидностям административного указа как родового понятия -указам Государя Императора, правительственным решениям, актам министерств, обязательным постановлениям губернаторов и градоначальников. Выделялся, кроме того, и чрезвычайный указ (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Учебное пособие (по изданию 1910-1912 гг.). Гл. 2. Выпуск 2, 3, 4. - М.: Юридический колледж МГУ, 1995, с. 78-83).

В трудах Коркунова, Лазаревского, Елистратова и других ученых административный акт характеризовался как средство регулирования и охраны публично-правовых отношений. Как обязательное веление органов государственного управления административный акт принимается в пределах усмотрения, рамки которого определены законом. Такие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в научной литературе последующих десятилетий.

В начале 50-х гг. Ц.А. Ямпольская высказала мнение о том, что одним из элементов властного полномочия государственного органа является издание им велений - обязательных правовых актов. Реализация этих актов обеспечена принудительной силой государства. Законность признавалась принципом деятельности всех государственных органов (См.: Ц.А. Ямполъская. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954, с. 17-19, 135-153), хотя на практике законы почти не влияли на управленческую деятельность.

В учебниках по административному праву всегда содержались, как правило, основательные разработки теории административных актов. Сошлемся на один из них, являющийся в этом отношении типичным.

Исследуя специально проблемы актов управления, Р.Ф. Васильев дал их определение (См.: подробно: Р.Ф. Васильев. Правовые акты органов управления - М.: Изд-во МГУ, 1970, его же: Акты управления. - М.: Изд-во МГУ, 1987). Правовые акты государственного управления - это волевые властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение законов в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение и отмену правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правонарушений. Эти действия иногда выражаются в виде устных велений, но и они оформляются документами. Отмечена затруднительность выделения видовых признаков актов управления, хотя с этим нельзя согласиться.

Акты управления рассматриваются как одна из форм деятельности органов государственного управления, и термин «административный акт» по этой причине не применяется. Полезны и содержательны выделенные признаки актов управления - их подзаконность (юридические акты с разновидностями нормативных и индивидуальных актов, служащие либо основанием для издания актов управления другими органами, либо юридическим фактом для возникновения отношений в рамках других отраслей права), авторитарность (обязательность), стабильность и актуальность (См.: Советское административное право (Общая часть). Учебник. Под ред. ЮМ. Козлова. - М.: Госюриздат, 1962, с. 197-204).

Признаки правовых актов управления - административных актов - изложены в более развернутом виде Д.Н. Бахрахом. Их шесть - акты, принимаемые при осуществлении административной власти, акты подзаконные, акты официальные, акты одностороннего властного волеизъявления, акты, оформленные надлежащим образом, акты, влекущие юридические последствия (См Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993, с. 140-142).

Французский политолог Макс Гунель, выделяя административно-правовые акты среди источников публичного права, называет их исполнительными решениями. Это - односторонний юридический акт, издаваемый без согласия адресата органом администрации или иным юридическим лицом, выполняющим административные функции, для внесения изменений в существующий юридический порядок путем наложения обязательства на граждан или предоставления им каких-либо прав. Акты другого рода - декларации, заявления и даже директивы не могут считаться исполнительными решениями ввиду отсутствия «постановляющей части». Выделяются две классификации исполнительных решений - органическая (декреты) и материальная (подзаконные акты, распорядительные акты, индивидуальные акты) (См Макс Гунелъ. Введение в публичное право. Пер. с фр. - М.: Ин-тратэк-р, 1995, с. 237-244). Подобную доктринальную специфику нужно иметь в виду при сравнении актов как источников российского и французского административного права.

В юридической литературе последних лет ряд работ был специально посвящен правовым актам, в частности актам управления и их соотношению с другими актами (См.: подробно: Конституция, закон, подзаконный акт. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.:, Юрид. лит., 1994; Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты.

Учебно-практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 1999). Опираясь на приведенные выше теоретические и практические разработки, дадим более подробную характеристику административно-правовых актов. Мы не называем их «актами управления» ввиду изменения предмета административного права и круга и характера регулируемых им отношений.

Поясним прежде всего понятие и признаки административно-правового акта и его юридическую силу. Дело в том, что в повседневной жизни встречается множество документов и актов, различия между которыми нередко почти не проводятся. Отсюда возникают сложности с выбором их предметов, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. Преодолеть эти трудности можно благодаря строгой характеристике документов и актов, выяснению их признаков и соотношения между собой. Попытаемся это сделать.

Многообразие явлений жизни общества, государства и гражданина порождает потребность в документировании разных видов их деятельности и состояний. Нужны фиксация и общезначимое удостоверение фактов, событий и состояний. Документирование представляет собой запись по установленным формам необходимой для управления и иных видов деятельности информации. Документ как письменная форма, удостоверяющая определенную информацию, является наиболее распространенным ее носителем. Это - законы, постановления, инструкции, обращения, письма, свидетельства, договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т.д. Правовые акты вообще и административно-правовые, в частности, занимают в массиве документов особое место.

Отметим прежде всего их конституционное, официальное признание и обозначение в Конституции. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 - «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 - «акты». Помимо этого в Конституции многократно упоминаются законы, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента, договоры, соглашения, постановления и распоряжения.

Шагом вперед является официальная классификация правовых актов, в т.ч. актов Президента, Правительства, министерств и ведомств, содержащаяся в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах». Проект одобрен в первом чтении и его принятие послужит делу совершенствования правовой системы и ее составных частей.

Понятие акта как правового акта является в обоих случаях родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы. Все вышеуказанные акты - законы, указы и др. - являются видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное. Ниже мы поясним это подробнее, а сейчас рассмотрим понятие и дадим характеристику правового акта.

Для правового акта как разновидности документа характерны прежде всего следующие общие свойства: документальное фиксирование информации, официально признанное ее закрепление, выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками среди других документов. К их числу можно отнести прежде всего круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий и среди них - исполнительные органы государственной власти.

Нормативный акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, индивидуальный - на применение норм в конкретных отношениях.

Прежде всего гарантией акта является его юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле общеобязательности в соотношении с другими актами. Во-вторых, в смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

Сказанное позволяет дать следующее определение правового акта. Правовой акт есть письменный документ, принятый упра-вомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Поясним теперь признаки административно-правового акта:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, нормы и т.п.), формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфически юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа государства. Управомоченность соответствующих субъектов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, право издания которых за ним закреплено. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;

в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Правительство, администрация области и иные органы с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуя в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты - предприятия, акционерные общества и др., школы, научные институты, вузы, больницы и иные учреждения принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, правосубъектности организации является важнейшим критерием их законности, содержательности и обоснованности;

г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов -путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридических состояний, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

е') правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован. С ним о/ш должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их несоблюдение, воспрепятствование реализации актов являются нарушениями законности. Они влекут применение, с одной стороны, различных способов восстановления «баланса актов» и их юридической силы и авторитета, а с другой - мер дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности к виновным лицам. Словом, юридическая защита правового акта служит его прочной гарантией;

ж) правовой акт есть звено в реальной жизни права - правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это - своего рода постоянно возобновляемый «правовой цикл», и правовой акт служит его импульсом, выполняя роль как ее цели, так и средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает в качестве его «конечного продукта». Действие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.

Здесь следует отметить три канала влияния правового акта. Во-первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на правовой акт меньшей юридической силы. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, (ст. 90). Постановления и распоряжения Правительства избаютсл на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и норлттив-ных указов Президента (ст. 115).

В конституциях республик в составе РФ установлена соподчи-ненностъ актов правительства, министерств, ведомств Конституции и законам республики, актов местного самоуправления - законам. В уставах краев и областей закреплена аналогичная зависимость актов.

Во внутрифедералъных отношениях отмеченная соподчинен-ность актов определена Конституцией РФ. К сожалению, она нередко нарушается, когда федеральные органы издают акты по предметам ведения субъектов ФеЗераиии, а последние - по кругу полножочий органов Федерации.

Требует особого разъяснения понятие «юридическая сила правовых актов». Данное понятие в самом концентрированном виде содержит характеристику видов правовых актов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между собой. Юридическая сила правовых актов есть обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия «юридическая сила акта» можно установить его соотносимость и со-подчиненность другим актам, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе.

Юридическая сила административно-правового акта выражается: а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции; б) в строгом соответствии акта установленной Конституцией и законом официальной классификации правовых актов; в) в соответствии закону; г) в признании сопод-чиненности между видами актов - Конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и т.д. Именно в такой последовательности «убывает» юридическая сила каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для него других актов; д) установления иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе. Примером служат акты глав областных администраций, которые должны соответствовать постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а их собственным правовым решениям должны соответствовать акты глав администраций районов и городов. Аналогичная соподчиненность актов есть в отраслевой системе, между актами федерального министерства и одноименных министерств республик и иных органов субъектов Федерации (в области образования, экологии и т.д.); е) в определении оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основе и во исполнение закона», «в соответствии с указом», «во исполнение постановления Правительства» и т.п. выражают эту правовую связь; ж) в признании правового акта, в котором не соблюдены установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств, которые содержатся в Конституции, законах о статусе государственных органов, о судах и т.д.

К ним относятся: приостановление действия актов, например, органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ до решения суда; вето на закон, отклонение закона предусмотрено Конституцией РФ (ст. 107), конституциями, уставами субъектов РФ (Конституция Мордовии - ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28 Устава Калужской области); отмена актов в иерархическом порядке Правительством РФ - актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, президентами субъектов РФ - актов правительств, губернаторами - актов своих правительств и иных органов, министром - в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем - в пределах организации; аннулирование действия лицензии, разрешения и т.п.; представление прокурора об устранении нарушения закона; протест прокурора; обжалования актов органов власти, должностных лиц в суд общей юрисдикции; признание недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»); рассмотрение экономических споров между РФ и ее субъектами, между субъектами РФ (там же); разрешение дел о соответствии Конституции актов и договоров (п. 2 ст. 125 Конституции, ст. 84-87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125 Конституции, ст. 92, 95 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») - подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия, отрицание полномочий; отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в Минюсте РФ, при регистрации юридических лиц (ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФЗ «Об общественных объединениях» и др.), при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера; изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его. Приведенные общие характеристики административно-правовых актов позволяют теперь провести их классификацию. Она имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку данная разновидность актов самая многочисленная и «пестрая» в общем правовом массиве. Путаница и ошибки в принятии разных видов актов часто порождаются незнанием их специфики, что ведет к неверному выбору формы акта для решения вопросов того или иного рода. Правовые «выстрелы» бьют мимо «цели», а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и функции партнеров, их взаимоотношения.

Классификацию административно-правовых актов можно проводить по разным критериям. По критерию юридической природы различаются: а) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы; б) индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц и их отношений; в) комплексные акты, содержащие элементы актов первой и второй группы; г) равнопартнерские - соглашения и договоры.

По критерию субъектов, издающих административно-правовые акты, различаются: а) законодательные органы РФ и ее субъектов - законы и постановления; 6) Президент РФ - указы и распоряжения; в) Правительство РФ - постановления и распоряжения; г) федеральные министерства - приказы и инструкции; д) агентства, комитеты, федеральные службы - постановления, приказы, указания; е) Президент республики в составе РФ - указы и распоряжения; ж) Правительство республики - постановления и распоряжения; з) министерства, ведомства республик -приказы, инструкции; и) губернатор, глава администрации области, края и т.п. - постановления и распоряжения; к) правительство области, края и т.п. - постановления и распоряжения; л) структурные подразделения администрации области, края и т.п. - приказы, нормативно-методические письма; м) глава администрации района, мэр города - постановления и распоряжения; н) директор государственного предприятия, организации - приказы, инструкции; о) президент (исполнительный директор) государственного акционерного общества, корпорации - приказы.

По критерию сферы действия административно-правовых актов различаются: а) акты, действующие на всей территории страны, на территории субъекта РФ, на территории специального округа или особо режимной территории; б) акты, действующие в пределах сферы, отрасли государственного управления, региона, внутри органа или организации; в) акты, распространяющие действие на определенный круг организаций, отраслей, граждан. По критерию порядка принятия административно-правовых актов различаются акты, принимаемые: а) на основе единоначалия, б) на основе коллегиальности, в) совместно двумя или более субъектами, г) по согласованию.

По критерию функционального содержания административно-правовых актов можно различать: а) акты, принимаемые для осуществления разных функций управления (программа, бюджет, контроль, нормативы и т.п.); б) акты, имеющие отчетливо выраженный отраслевой характер (применительно к промышленности, образованию и т.п.); в) смешанные акты.

По критерию формы административно-правовых актов различаются письменные акты, акты кодирования на машинных носителях, устные решения.

По критерию «связанности» адресатов административно-правовыми актами различаются: а) акты, адресованные непосредственно подчиненным объектам; б) акты, адресованные объектам в сфере их функционального действия; в) акты с неопределенно множественными адресатами; г) акты с конкретными, персональными адресатами.