КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Как уже отмечалось, специфика ОРД заключается в том, что она в значительной мере имеет негласный характер и осуществляется с применением тактических приемов, методов и средств, сведения о которых составляют государственную тайну.

В вышеупомянутом приказе Генерального прокурора РФ четко определены субъекты по осуществлению надзора за исполнением закона в сфере ОРД. К их числу отнесены заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники отделов и управлений и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры в соответствии с их функциональными обязанностями; прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные, транспортные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов и районов.

В городских, районных и приравненных к ним прокуратурах надзор за исполнением законов на данном направлении осуществляет лично прокурор, а в редких случаях с учетом большого объема работы прокурором субъекта РФ уполномочивается его заместитель либо другой работник прокуратуры (старший помощник, помощник).

Перечисленные выше субъекты именуются уполномоченными прокурорами и для осуществления надзора в сфере ОРД должны иметь допуск к секретным или совершенно секретным документам, оформленный в соответствии с положениями инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утв. постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050.

В Законе об ОРД (ч. 4 ст. 21) определено, что прокуроры обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах. Необходимость установления такого режима обращения с оперативно-розыскными материалами вызвана содержанием в них сведений, относящихся к государственной тайне (ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне»). В связи с этим в органах прокуратуры должно быть налажено надлежащее делопроизводство по документам ОРД, содержащим секретные сведения, которое исключало бы утрату или разглашение этих сведений. Уполномоченные прокуроры несут персональную ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями в сфере ОРД, составляющими государственную тайну. За умышленное разглашение содержания этих сведений или их утрату предусмотрена уголовная ответственность (ст. 283, 284 УК РФ).

Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных прокурору документах. Защита сведений обеспечивается правильной организацией прокурорского надзора, который включает в себя следующие действия.

1.         Издание прокурором субъекта РФ приказа, которым определяются прокурорские работники, уполномоченные осуществлять надзор за ОРД и вести секретное делопроизводство по материалам ОРД. В приказе прокурора указываются уполномоченные прокуроры и лица, ведущие секретное делопроизводство, как в аппарате прокуратуры субъекта РФ, так и в каждой районной (городской) прокуратуре.

2.         Ознакомление под роспись уполномоченных надзирающих прокуроров и лиц, ведущих секретное делопроизводство по вопросам ОРД, с изданным приказом.

3.         Направление копии приказа об уполномоченных прокурорах и лицах, ведущих секретное делопроизводство, руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.

4.         Оформление в установленном порядке структурными подразделениями прокуратуры субъекта РФ (первыми отделами, отделами особого и общего делопроизводства, их инспекторами) допуска уполномоченным прокурорам к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности (форма № 1 или № 2).

5.         Изучение порядка приема, хранения, учета, регистрации, составления, прохождения и уничтожения документов с ограниченным грифом использования.

Документы оперативно-розыскной деятельности не подлежат разглашению. Работа с ними допускается в отдельных служебных кабинетах, оборудованных пожарно- охранной сигнализацией. Переговоры открытыми средствами связи (телефон, радио), передача их телеграфом, телетайпом, факсом запрещается. Разглашение секретных сведений, утрата документов, содержащих такие сведения, влечет установленную законом ответственность .

Документы по вопросам ОРД принимаются лично руководителем органов прокуратуры, регистрируются в специальном журнале и передаются уполномоченному прокурору. Листы журнала должны быть пронумерованы, прошиты и опечатаны печатью режимно-секретного подразделения.

Печатание документов производится непосредственно исполнителем-прокурором либо поручается машинистке, имеющей допуск к совершенно секретным документам.

Уничтожение документов и журналов учета производится комиссией после подписания соответствующего акта путем сжигания.

7.         Определение номенклатуры дел по документам ОРД.

Примерный перечень дел может включать: журналы

учета поступивших и исполненных в прокуратуре документов по вопросам ОРД; журнал учета работы прокурора по надзору за исполнением Закона об ОРД; журнал учета надзорных производств по жалобам, связанным с осуществлением ОРД; дело о переписке с вышестоящими органами прокуратуры и подразделениями, осуществляющими ОРД; дело, содержащее представления, протесты, письменные указания, рабочую тетрадь по вопросам ОРД, материалы непосредственных проверок, акты прокурорского реагирования и иные документы.

Все журналы должны быть зарегистрированы, пронумерованы, прошиты, опечатаны и переданы под роспись лицу, ведущему секретное делопроизводство.

Срок хранения надзорных производств устанавливается соответственно срокам хранения уголовных дел и материалов, по которым проводились оперативно-розыскные мероприятия. Журналы учета хранятся не менее пяти лет.

8.         Принятие мер по техническому оснащению мест для работы и хранения секретных документов по вопросам ОРД (сейфы, печати, наличие охранной сигнализации, защищенных компьютеров, категорированных помещений и др.).

Важными элементами организации прокурорского надзора являются наличие поводов и оснований для проверок исполнения законов при проведении ОРД и выбор методов надзора. Поводами для проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ. Основания прокурорской проверки — это фактические данные, содержащиеся в поступивших сведениях и позволяющие предположить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» уполномоченным прокурорам предписано: при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от возможных нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД, а также при проведении проверок по другим основаниям использовать определенные законом соответствующие методы прокурорского надзора.

Методы прокурорского надзора — это способы проверки уполномоченным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД. Выбор методов производится им с учетом предварительного анализа допущенных правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообразного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предупреждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, осуществляемых прокурором, следует различать три вида прокурорских проверок в сфере надзора за ОРД:

1)        в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявлением, жалобой гражданина, сообщением руководителя организации и др.) о нарушении закона оперативно- розыскным органом или его должностным лицом при проведении ОРМ или принятии незаконного решения;

2)        в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

3)        по инициативе уполномоченного прокурора, осуществляющего надзор за ОРД, по результатам:

а)         изучения состояния законности и констатации отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших;

б)        изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора.

Одной из обязанностей прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее часто предметом обжалования граждан является незаконное (по мнению заявителя) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 Закона об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся вне рамок требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в указанный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешения его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заявление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы закона, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1)        подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о без вести пропавших гражданах, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.);

2)        проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопросам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.);

3)        определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности при проведении ОРД, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что нарушения совершаются не только вследствие низкой профессиональной подготовки. Более половины из них имеет место в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязанностям. Задача прокурора состоит в том, чтобы средствами прокурорского надзора не только выявлять нарушения, но и принимать такие меры реагирования, которые оказали бы эффективное воздействие на исполнителей и, кроме того, обеспечили надлежащий ведомственный контроль за руководителями соответствующих подразделений, в том числе вышестоящих органов .

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 требует от уполномоченных прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий также проверять:

а)         законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;

б)        законность и обоснованность решений о проведении или прекращении ОРМ, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов ОРД;

в)         соблюдение обязательности регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;

г)         соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

д)        наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно- служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;

е)         соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;

ж)        наличие оснований для проведения ОРМ, в том числе тех, разрешения на которые даны судом;

з)         своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в экстренном режиме.

Следует отметить, что законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, уполномоченными прокурорами проверяются исключительно при наличии жалоб граждан.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступлений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50% . В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых преступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает внимание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также выполнение оперативными подразделениями поручений следователя.

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обвиняемого .

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является оформление его результатов в отчете, который состоит из двух разделов и заполняется по правилам секретного делопроизводства на основании документов первичного учета прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором и прокурорами иных специализированных прокуратур и дважды в год (за первое полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру до 5-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Составленный отчет передается старшему помощнику по оперативному учету и статистике для составления сводного отчета по региону. Сводный отчет направляется в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

В первом разделе отчета описывается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД. В этом же разделе отражаются количество проверок, выявленные нарушения, количество проверенных ДОУ, вынесенные прокурором протесты и мотивированные постановления в отношении органов, осуществляющих ОРД.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные. Все показатели учитываются по каждому субъекту ОРД.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за полноту и достоверность отчетных данных.