Вся электронная библиотека >>>

Административно-государственное управление >>

 

 

1.1. Историческое измерение административной науки

 

Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Долгое время она развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований.

Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: «…поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»1.

По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середине XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследований Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки получили название «социальные».

Однако о начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы2.

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти».

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

 

 

Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава «канцелярии» (франц.— bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины «бюрократия», «бюрократизация».

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service)3. Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»4. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая «работала бы» в рамках демократического общества5. Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»6. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации7.

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не зависимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления8. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

• административные учреждения организованы иерархически;

• каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

• гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

• гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций9.

М. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое. Некоторые из перечисленных принципов могли бы быть обнаружены в классическом Китае, но не все. Государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе появилась в Западной Европе около XVI века, но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях административно-государственного управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.д. М. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата10.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела11.

М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик — бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника.

Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права12.

Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах13. Этих ученых часто называют «поколением предшественников». В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной, теории административно-государственного управления: 1) для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть от делен от сферы политики.

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920 г.

Начиная с 1990 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к административно-государственной деятельности14. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20—30-е годы.

Второй этап в развитии теории административно-государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки15.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та негибкость, та сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: «Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необходима прежде всего подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать»16.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории административно-государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории административно-государственного управления. Отсюда становится понятным, каким образом в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследовании административно-государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности административно-государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов17.

Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования. Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них — обоснование рациональной системы управления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления18.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была «школа человеческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления19.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия административно-государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования — управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.

Третий этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов20.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы административно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления21.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать22.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему административно-государственного управления.

Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное администрирование должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направлением в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истинное воздействие данной школы на теорию и практику административно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, будет расти в будущем.

Заканчивая характеристику третьего современного этапа в развитии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки.

С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования.

Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значительная работа по распространению основных достижений теории административно-государственного управления в различных регионах мира. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала23.

Важное значение придается также разработке категориального аппарата и методологии государственного администрирования в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

К сожалению, в России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и распорядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области государственного администрирования в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.

 

К содержанию книги: Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия

 

Смотрите также:

 

Государственное управление. Административное ведомство ... Государственное управление. Административное ведомство – система органов управления специальной компетенции и руководимых ими организаций ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/osnovy-prava-1/119.htm

 

Основы административно-правового статуса служащих органов ... Основы административно-правового статуса служащих органов государственного управления. Административно-правовой статус государственных ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/57.htm

 

§ 2. Нормы административного права Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-1/2.htm

 

Виды правовых актов управления. По своим юридическим ... Практически ими обеспечиваются государственная дисциплина в сфере государственного управления, административно-правовой механизм ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/42.htm

 

Необходимость и характер государственного управления ... Стержень изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием «административное подчинение», а государственное управление ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/159.htm

 

Административно-правовая организация: цели, содержание Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления. Главное, что составляет ее содержание, состоит в ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/79.htm

 

Предмет познания науки административного права охватывает ... Предмет и современные задачи науки административного права ... государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-1/5.htm

 

Административно-правовые отношения по своей сути являются ... Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/17.htm

 

Под правовым актом управления понимается основанное на ... Понятие и юридическое значение актов управления ... сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/41.htm

 

Сфера государственного управления есть та область ... Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих ...

 

Система государственного управления   Социология управления

   

Правоохранительные органы (Шаропуто) Правоохранительные органы