Вся электронная библиотека >>>

Административно-государственное управление >>

 

 

1.3. Основные категории

 

Основополагающими категориями в теории административно-государственного управления являются понятия «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встречается рядовому гражданину, он думает о бюрократической волоките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-либо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня административно-государственное управление и что такое государственное администрирование. Для этого необходимо обратиться к современным научным исследованиям.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «public administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»35.

В широком смысле слова «public administration» это не только профессиональная деятельности чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском языке этому понятию соответствует административно-государственное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Французская гражданская служба» дает определение административно-государственного управления как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»36.

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон полагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения»37.

Сегодня большинство политологов считают, что административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин38. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в монографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах»39.

Мы предлагаем следующие определения.

 

 

Административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственного управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их исполнение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила40. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную. Должность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играющим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда административная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути41.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония  административной власти. Под последней понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию42. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют многочисленные факторы: возможность опереться на бюрократический аппарат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.»43.

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и неделимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрессией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информационное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их представителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу усмотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов»44, которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, надежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хозяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные шаги в реализации идеи разделения власти. Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные органы направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управления за противоправные служебные действия, побуждают служащих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности45.

Еще одним фактором противодействия демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчинение закону», «ответственность перед представительным органом», «уважение прав гражданина», стали правовыми и политическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом46.

Именно поэтому во всех демократических странах мира важное значение придается профессиональной подготовке государственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX века требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля47.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык гражданский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политической теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М. Веберу современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX века оказывает научно-техническая революция, и в частности новые информационные технологии. Такие технологии используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему административно-государственного управления уже невозможно48.

Постараемся выделить основные характеристики административно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:

• разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

• прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

• организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Динамично меняется и стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления принципиально изменился. Предлагаемая нами схема позволяет сравнить стиль «идеального бюрократа» по М. Веберу со стилем «идеального» современного чиновника государственного аппарата в 90-е годы:

 

Идеальный бюрократ          Современный чиновник

• Избегает риска       • Идет на риск в необходимых ситуациях

• Занимается рутинной деятельностью, исполняя только то, что задано        • Постоянно принимает инновации

• Концентрирует внимание на самой деятельности       • Концентрируется на результатах деятельности

• Не любит изменений        • Стремится к изменениям

• Избегает допускать ошибки, они административно наказуемы        • относится к ошибкам с пониманием и учится на них

• Концентрирует внимание на ограничениях     • Концентрирует внимание на появляющихся возможностях

• Выдвигает на первый план безопасность         • Выдвигает на первый план необходимость достижений

• Не имеет желания переучиваться           • Стремится постоянно повышать квалификацию

 

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по М. Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М. Вебера. В системе государственной администрации, как в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений — обычные явления. Государственные служащие редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у М. Вебера.

Далее, бюрократия по М. Веберу служит высокостратифицированному авторитарному обществу — такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия — это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законодатели, не смущаясь, критикуют государственную администрацию, призывают создавать комиссии по расследованию для объяснения действий высокопоставленных государственных служащих49.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не поступают — да в действительности и не могут поступать — только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению»50. Для того чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводиться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами51.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали идеальный тип современной «политической бюрократии». Они сопоставили основные характеристики административно-государственной деятельности в конце XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа». Вот предложенная ими схема52:

Деятельность «классической бюрократии»         Деятельность «политической бюрократии»

• Ориентация на «общее благо», «общественные интересы» и т.п.     • Ориентация на различные политические группы, интересы и цели.

• Убеждение в том, что проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально.            • Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов.

• Плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т.д.) в принципе рассматривается как излишняя и даже опасная.       • Плюралистическая политическая полоса обеспечения признается необходимой для проведения в жизнь политических и государственных решений.

• Отвергается участие масс в политике и управлении.  • В принципе одобряется политическая активность масс.

• Равенство как политическая цель.          • В принципе одобряется равенство как политическая цель.

• Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками.            • Относительно интенсивное взаимодействие между бюрократами и политиками.

• Элитная солидарность (убежденность в том, что чиновники госаппарата должны представлять собой элиту в моральном и интеллектуальном отношении).   • Незначительная элитная солидарность.

• ориентация на процедурные способы деятельности.  • Ориентация на программные и проблемные методы деятельности (участие в разработке и оценке государственных программ, принятие решений).

 

Комментируя схему немецких политологов, следует подчеркнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политической самостоятельности высшего чиновничества в принятии решений сегодня практически не оспариваются западными политологами. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: «Как минимум, чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, используя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или выдвигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается ее диктовать правительству»53.

Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздробленность госаппарата мешает выработке общей политической стратегии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины54.

Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает периодическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического аппарата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вызывает возражений.

 

К содержанию книги: Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия

 

Смотрите также:

 

Государственное управление. Административное ведомство ... Государственное управление. Административное ведомство – система органов управления специальной компетенции и руководимых ими организаций ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/osnovy-prava-1/119.htm

 

Основы административно-правового статуса служащих органов ... Основы административно-правового статуса служащих органов государственного управления. Административно-правовой статус государственных ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/57.htm

 

§ 2. Нормы административного права Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-1/2.htm

 

Виды правовых актов управления. По своим юридическим ... Практически ими обеспечиваются государственная дисциплина в сфере государственного управления, административно-правовой механизм ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/42.htm

 

Необходимость и характер государственного управления ... Стержень изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием «административное подчинение», а государственное управление ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/159.htm

 

Административно-правовая организация: цели, содержание Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления. Главное, что составляет ее содержание, состоит в ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/79.htm

 

Предмет познания науки административного права охватывает ... Предмет и современные задачи науки административного права ... государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-1/5.htm

 

Административно-правовые отношения по своей сути являются ... Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению ... www.bibliotekar.ru www.bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-6/17.htm

 

Под правовым актом управления понимается основанное на ... Понятие и юридическое значение актов управления ... сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли ... bibliotekar.ru bibliotekar.ru/administrativnoe-pravo-2/41.htm

 

Сфера государственного управления есть та область ... Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих ...

 

Система государственного управления   Социология управления

   

Правоохранительные органы (Шаропуто) Правоохранительные органы