Экологическое право

Основы экологического права

Раздел: Экономика и юриспруденция

Введение природоохранных норм и правил в хозяйственную деятельность - настоятельное требование времени. Стихийное, несвязанное экологическими регуляторами и государственным контролем развитие производственных систем способно привести к тяжелым последствиям. Мировой опыт изобилует многими примерами, подтверждающими этот вывод. Например, десятилетия отказа от экологического регулирования в угольной промышленности США привели к появлению тысяч загрязненных водных источников, отравлению грунтовых вод, оседанию почв, разрушению ландшафтов и загрязнению отходами угледобычи огромных территорий. Подобная ситуация сложилась и в Восточной Европе. Для исправления положения в США в 1977 г. был принят Закон о контроле добычи угля открытым способом и восстановлении нарушенных территорий. США предупреждает Восточную Европу, что нерегулируемая добыча угля в условиях рыночной экономики может привести к чрезвычайно серьезным экологическим последствиям с сопутствующими им негативными социальными и экономическими осложнениями. Предотвратить такие трудности без сильного государственного контроля невозможно.

Естественно, что учет экологических требований должен начаться уже на стадии реализации хозяйственных проектов и планов развития. Игнорирование экологических требований на стадии строительства происходит довольно часто. К тому же строительное производство само по себе представляет значительную угрозу для экосистем. Это производство - одно из самых грязных. Оно регулируется у нас обширной системой строительных норм и правил (СНиП). Рассмотрим перечень наиболее распространенных требований к строительному производству.

В процессе строительства запрещается производить какие-либо изменения в проектных работах в ущерб требованиям экологической безопасности. Строительство не может начаться раньше момента, когда проект будет утвержден и сделан отвод земельного участка в натуре. В процессе строительства проводятся мероприятия по рекультивации земель, недопущению загрязнения земель вредными веществами.

Перечень экологических требований, которые нужно соблюдать в ходе строительства, содержится в разделе 10 СниП 3.01.01-85 от 2 сентября 1985 г. "Организация строительного производства". Согласно этим правилам запрещается, в частности, сведение древесно-кустарниковой растительности, не предусмотренное проектно-сметной документацией. Контроль соблюдения экологических требований осуществляется в порядке авторского надзора, а также органами экологического контроля и санэпиднадзора. "Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений" изложено в СниП 1.06.05-85 от 15 апреля 1985 г.

Контролирующие организации дают предписания строителям об устранении выявленных нарушений в определенный срок. И если эти сроки срываются, то контролирующие организации могут принять решение о приостановлении строительства и прекращении финансирования. Игнорирующие это решение банки в соответствии со ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды могут быть привлечены к административной ответственности. Законченные объекты принимаются в эксплуатацию государственными приемочными комиссиями с обязательным участием представителей из органов Государственного комитета по охране окружающей среды и Государственной санитарно-эпидемиологической службы. Приемка объектов, не отвечающих экологическим требованиям, запрещена. Председатель и члены комиссий, а также все те, кто оказывает давление на решение комиссии, несут персональную ответственность.

Довольно серьезным источником загрязнения территорий (особенно городских) является энергетическое производство и промышленность. Экологические требования к энергетическим объектам определяются характером технологии производства энергии. На ТЭС внимание обращают, прежде всего, на обеспеченность очистными сооружениями, а также на тип применяемого топлива, на АЭС - на особенности размещения и надежности реакторов. Токсичные отходы АЭС должны быть утилизированы и захоронены. На территории Российской Федерации находится 15 полигонов для захоронения радиоактивных отходов. Для АЭС основные экологические требования предъявляют на стадии проектирования и строительства.

Должностные лица, виновные в нарушении экологических требований при размещении проектировании и эксплуатации энергетических объектов, несут ответственность по статьям УК РФ. Эти нормы, к сожалению, на практике применяют редко даже в экстраординарных случаях. Так, в течение 35 лет активную зону атомных реакторов на Енисее охлаждали водой, которую сбрасывали обратно в реку. В результате на всем протяжении Енисея вплоть до устья вода заражена радионуклидами. В среднем по России АЭС производят 12 % электроэнергии (центральные части - 26, на северо-западе - 63).

Одним из наиболее уязвимых элементов природной среды является атмосфера, куда уходит большая часть выбросов энергетического и промышленного производства. Во всем мире защите атмосферы уделяется особое внимание.

Принятый в свое время в США Закон о чистом воздухе непрерывно корректируется в сторону все большего ужесточения. Выполнение Закона требует все новых и новых технологических решений. Так, учитывая, что 130 млн городских жителей США дышат нездоровым воздухом, Закон снизил "порог" регулирования для источников загрязнителей со 100 до 10 т вредных выбросов в год. Для сокращения выбросов летучих органических веществ, NOх, CO разным отраслям дают различные предельные сроки (от 1993 г. до 2010 г.), но при этом требуют демонстрировать ежегодное снижение вредных выбросов не менее чем на 3%. Новые производства вообще не должны давать прироста вредных выбросов.

В соответствии с поправками 1990 г. к Закону о чистом воздухе природоохранное агентство потребовало от неблагополучных по смогу городов Чикаго и Сант-Луис инвентаризации источников выбросов летучих органических веществ и внедрения улавливающих устройств для крупных источников (свыше 2225 т в год). Угольные ТЭС получают задания по снижению удельных выбросов SO2 в расчете на единицу вырабатываемой электроэнергии.

Аналогичные меры экологического контроля применяют также в странах Европы и в России. К сожалению, распространить их на подвижные источники загрязнения труднее. Здесь нужны иные подходы. В частности, в США предпринимаются такие меры, как внедрение улучшенных сортов бензина, оснащение автомобилей установками по перехвату испаряющегося в воздухе горючего. Кроме того, от владельцев крупных предприятий требуется позаботиться о сокращении числа используемых для поездки на работу автомашин, в том числе путем содействия организации попутных поездок. Для крупных промышленных городов России, где автомобильные пробки становятся обычным явлением, подобные меры тоже могли бы быть полезными.

Можно упомянуть также об опыте США в области экологического контроля за состоянием промышленных площадок в условиях рыночных отношений, когда эти площадки становятся предметом купли-продажи. Низкая цена покупки промплощадки, оказавшейся источником опасного загрязнения окружающей среды, рассматривается в судах США как доказательство того, что покупатель сознательно покрывал неправильные действия прежнего владельца. Чтобы обезопасить себя от будущих неприятностей, многие покупатели промплощадок приглашают для их экологического обследования специальных экспертов. Если рекогносцировка промплощадки не вскрывает экологических опасностей, то дальнейшее обследование не нужно. Предполагается тесное сотрудничество с продавцом промплощадки, который должен дать сведения о характере ее использования (в том числе касающегося ее прежних владельцев), о наличии подземных сооружений и возможностях загрязнения промплощадки со стороны. Эксперт обращает особое внимание на участки, не имеющие растительности, наличие свалок, отстойников, заброшенных емкостей и отходов производства. Желательно запросить владельцев соседних участков, имеют ли они претензии к продавцу промплощадки, а последний к ним. Если есть подозрение, что промплощадка экологически не безупречна, отбирают пробы (воды, почвы, растительности) и производят их химический анализ. Следует проверять, не использованы ли в сооружении асбестовые конструкции (вдыхание асбестовой пыли, как известно, может вызвать рак), а в некоторых регионах определять уровень радиоактивности в помещениях (радоновый газ).

Важная сфера экологического контроля - землепользование, и в первую очередь сельскохозяйственное. Применяемая здесь система норм и правил довольно обширна и отражена во многих правовых актах российского законодательства на государственном и отраслевом уровнях.

"Основные требования, предъявляемые к землепользователю, включают:

1) соблюдение предприятиями независимо от их ведомственной принадлежности законодательства Российской Федерации, решений местных органов власти по вопросам правильного использования и охраны земель;

2) использование земель в соответствии с теми целями, для которых они предназначены;

3) сохранность защитных лесонасаждений;

4) выполнение предупредительных мер против порчи земель (эрозии, засоления и т.д.) и ландшафтов (зарастание бурьяном, кустарником, заболачивания и т.д.);

5) проведение рекультивационных работ".[4] Арсенов В.С., Гранич Л.С., Алтухова Н.В. и др. Формирование системы первичного учета рационального природопользования на предприятии. Саратов: Ареал, 1993. С. 24.

Госконтроль за состоянием земельного фонда осуществляется органами местной администрации, государственными земельными комитетами. Государственный районный инспектор по использованию и охране земель проводит одну-две комплексные проверки в год, направленные на проверку выполнения вышеперечисленных требований к землепользованию. При обнаружении нарушений инспектор составляет акт и направляет его в местную администрацию или прокуратуру (если нарушение влечет уголовную ответственность).

Ст. 104 Земельного кодекса РСФСР за представительными органами власти на местах закреплено право устанавливать границы территорий, в пределах которых запрещено изъятие земель для несельскохозяйственных нужд. Изъятие же ценных угодий для внутрихозяйственного строительства законодательством практически не ограничивается. Инструкции о внутрихозяйственном землеустройстве, где предусматривается строительство лишь на угодьях худшего качества, на практике чаще всего игнорируются. Законодательство в этой области необходимо совершенствовать. Экологическое требование к строительству новых и реконструкции старых мелиоративных систем закреплены нормами Земельного и Водного кодексов, а также специальными разделами СНиПов (СНиП 3.07.03-85, СНиП 3.01.01-85, СНиП 3.07.01-85).

Современные способы хозяйствования на земле обладают одной неприятной особенностью: они порождают так называемые неточечные источники загрязнения поверхностных вод. По расчетам специалистов, нерусловый поверхностный сток с сельскохозяйственных угодий и городских территорий дает около 85 % загрязнения поверхностных вод. В связи с этим предлагается перенести внимание с контроля сточных вод промышленных предприятий (точечные источники загрязнения) на контроль состояния водосброса в целом.

В сельском хозяйстве функции экологического контроля затрагивают прежде всего использование и хранение удобрений и пестицидов, отходы животноводческих комплексов и ферм. В настоящее время разработаны подробные нормативы санитарно-защитных зон для таких предприятий. Вокруг рыбохозяйственных водоемов устанавливают санитарные зоны с границей 2 км от берегов. В этой зоне, а также в водоохранной зоне малых рек запрещено строительство складов для пестицидов и удобрений, горючесмазочных материалов, животноводческих ферм, мест складирования навоза, устройство взлетно-посадочных площадок для авиахимработ, площадок для заправки наземной аппаратуры химикатами.

Госкомсанэпиднадзор при Президенте РФ совместно с Минсельхозом РФ периодически утверждают список химпрепаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве и ПДК содержания химических веществ в продуктах питания. В случае превышения ПДК органы санэпиднадзора вправе запретить их производство и реализацию. Лица и организации, производящие и применяющие запрещенные химические вещества либо нарушающие соответствующие экологические требования (превышение ПДК), привлекаются к административной ответственности по ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды.

В августе 1993 г. Верховный Совет принял в первом чтении Основы законодательства РФ о земле. Указом Президента РФ от 27.10.93 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы" были сняты ограничения, связанные с совершением сделок с землей. Земельные участки и все, что прочно связано с ними, отнесены к недвижимости. Устанавливается, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства.

Таким образом, этим Указом государство официально признает земельные отношения в вопросе совершения сделок с землей составной частью гражданских отношений, но с учетом специфики их объекта - земли как недвижимости и составной части окружающей природной среды. Именно этим объясняется принятие в 1993 г. двух важных нормативных актов по охране и использованию земель - Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы", где предусмотрены более строгие административные меры за нарушение земельного законодательства, нерациональное использование, загрязнение, захламление земель, невыполнение обязательных мероприятий по охране почв, и Постановления Правительства РФ от 23 декабря 1993 г., утвердившего Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ" были признаны недействующими свыше 50 статей Земельного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР в апреле 1991 г. Подготовлен новый проект Земельного кодекса РФ, который будет предметом обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы.[5] Государственный доклад "О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1993 г." // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 7-10.