Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. В современных условиях воздействие человека на природу усиливается,

очень часто "перешагивая" национальные границы, затрагивая интересы многих

либо всех государств земного шара. Некоторые важнейшие объекты природной среды

используются одновременно несколькими сторонами, и при этом небрежное их использование

одними нередко влечет загрязнение природы других. Поэтому охрана окружающей

среды приобрела в последние десятилетия международный, а во многих случаях

и глобальный характер. Наряду с мерами охраны окружающей природной среды в

национальных рамках необходимы согласованные мероприятия многих или всех государств.

Во всяком случае каждое государство должно так использовать свои природные

ресурсы и охранять окружающую природную среду, чтобы не наносить вреда другим.

     Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды

осуществляется на нескольких уровнях: во-первых, с другими странами СНГ; во-вторых,

с восточноевропейскими; в-третьих, с развитыми капиталистическими; в-четвертых,

с развивающимися странами. Можно еще выделить сотрудничество со странами Балтии

(Латвией, Литвой, Эстонией).

     2. Международные объекты охраны природы - это те, которые находятся вне

юрисдикции отдельных национальных государств. В свою очередь они делятся на

объекты, находящиеся в пользовании всех государств (например, атмосфера, космос,

Мировой океан); используемые двумя или несколькими государствами (например,

пограничные воды); используемые несколькими государствами (например, Балтийское

или Черное море, река Дунай, Антарктида).

     Развивается международное сотрудничество и в отношении других природных объектов, в частности животного и растительного мира. Так, в целях охраны

фауны и флоры учреждена Международная "Красная книга", в которую включаются

редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране

(кроме того, такие документы имеются во многих государствах, в том числе в

Российской Федерации и ее субъектах).

     Формы такого сотрудничества различны: во-первых, участие в международных

организациях (которые принимают решения, рекомендации, резолюции); во-вторых,

заключение международных (двусторонних или многосторонних) договоров, соглашений,

конвенций. Длительное время борьба за сохранение окружающей природной среды

на справедливой и взаимовыгодной основе являлась составной частью борьбы за

разрядку напряженности, оздоровление международного климата, мирное сосуществование

государств. Правительство СССР в 1974 году представило в ООН проект Конвенции

о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную

среду. Генеральная Ассамблея ООН одобрила проект без существенных изменений

в декабре 1976 года. Данная Конвенция направлена на то, чтобы избавить человечество

от варварского уничтожения природы. В 1977 году наше Правительство выступило

с предложением созыва общеевропейского совещания по сотрудничеству в области

охраны окружающей среды; такое совещание состоялось в 1979 году. Оно одобрило

Конвенцию о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха на большие расстояния.

Ранее были разработаны и заключены такие важные для сохранения биосферы международные

документы, как Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере,

в космическом пространстве и под водой (1963 г.); Договор о принципах деятельности

государств по исследованию и использованию космического пространства, включая

Луну и другие небесные тела (1967 г.); Договор о нераспространении ядерного

оружия (1968 г.). Российская Федерация, став правопреемником СССР, приняла

на себя обязанности по указанным договорам, соглашениям и конвенциям.

     Принципы своего участия в международном сотрудничестве по охране окружающей

природной среды Россия сформулировала как односторонние декларации в ст. 92

комментируемого Закона. Многие из них были восприняты другими государствами

и закреплены в международных документах, в частности в Уставе ООН.

     3. В настоящее время в мире функционирует большое количество (более 100)

различных международных организаций, занимающихся вопросами экологии.

     Наиболее авторитетной из них является Организация Объединенных Наций

(ООН). Одно из важнейших направлений деятельности ООН - сотрудничество в области

охраны природы; она рассматривает важные вопросы на Генеральной Ассамблее,

принимает резолюции, проводит международные совещания и конференции.

     ООН разработала и приняла специальные принципы охраны окружающей человека

среды. Это было сделано, в частности, в 1972 году в Декларации Стокгольмской

конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Были сформулированы

26 основных принципов. Декларация не является обязательным документом, но

играет важную нормообразующую роль. Специальные принципы основываются на общих

принципах международного права.

     В декабре 1981 года XXVI сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию

"Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для

нынешних и будущих поколений". В октябре 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН

одобрила Всемирную Хартию природы, в которой вновь были подтверждены и развиты

важнейшие специальные принципы международного сотрудничества в этой области.

Таких принципов стало 27.

     Большое значение имеет Конференция ООН, состоявшаяся в июне 1992 г. в

Рио-де-Жанейро, в которой участвовала и Россия. Решения Конференции исключительно

важны тем, что они выделяют приоритет экологических интересов над экономическими

(внедрение новейших технологий, экологизация природопользования и всей экономической

деятельности).

     Специальный орган по окружающей среде, созданный при ООН в 1972 году,

- ЮНЕП. Россия - участник этой международной организации. ЮНЕП утвердил долгосрочную

программу, для финансирования которой Генеральная Ассамблея ООН создала Фонд

окружающей среды.

     При ООН функционируют и другие специализированные международные организации:

     Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Его членами являются

более ста государств, в том числе Россия. Агентство осуществляет программу

""Ядерная безопасность и защита окружающей среды";

     Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

(ЮНЕСКО), в которую также входит Россия. ЮНЕСКО активно занимается организацией

исследования окружающей среды и ее ресурсов, ею одобрены программы "Человек

и биосфера", "Человек и его окружающая среда";

     Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Ее члены - многие государства,

в том числе Россия. ВОЗ занимается проблемами гигиены окружающей среды, борьбы

с загрязнением атмосферного воздуха;

     Всемирная организация продовольствия (ФАО);

     Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП). Его членами

являются правительственные (министерства, комитеты, комиссии) и общественные

организации многих государств, в том числе Всероссийское общество охраны природы.

МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными

организациями, а также отдельными лицами по вопросам защиты природы и охраны

природных ресурсов. МСОП подготовила Международную "Красную книгу" (10 томов).

XIV Генеральная Ассамблея МСОП в 1978 году приняла два важных документа: Хартию

охраны природы и Всемирную стратегию охраны природы.

     4. Международные договоры (конвенции, соглашения) - важный инструмент

сотрудничества. Различаются договоры общие и специальные, многосторонние и

двусторонние, глобальные и региональные. Готовятся и рассматриваются они по

инициативе отдельной страны (стран) или международной организации.

     Общие международно-правовые договоры могут затрагивать и вопросы окружающей

природной среды (например, в договорах о режиме государственной границы, как

правило, имеются статьи, посвященные режиму приграничных водоемов, охране

растительности, животного мира).

     Специальные природоохранительные международные договоры содержат статьи

только об охране окружающей среды, например, Конвенция о запрещении военного

или любого иного враждебного использования средства воздействия на природную

среду (1977 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие

расстояния (1979 г.), Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных

(1979 г.).

     В числе региональных можно назвать договоры об использовании и охране

Дуная, Черного моря; договоры европейских стран (ЕЭС); Африканскую конвенцию

по охране природы и природных ресурсов (1968 г.); Конвенцию по охране Средиземного

моря от загрязнения (1976 г.); Конвенцию об охране морских живых ресурсов

Антарктики (1980 г.); Соглашение об охране полярного медведя (1974 г.); Конвенцию

о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана (1959 г.); Конвенцию

о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах

(1973 г.); Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного

моря нефтью (1969 г.). Ряд соглашений посвящен региону Юго-Восточной Азии

и Тихого океана; создана специальная региональная организация - Экономическая

и социальная комиссия ООН для стран Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). Более чем

в 50 международных природоохранных договорах, конвенциях, соглашениях участвует

Российская Федерация.

     Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды

влияет на национальное законодательство. Действует принцип приоритета международно-правовой

нормы над нормой национального права. Он обязателен и для России (по тем договорам

и соглашениям, которые она подписала или по которым она стала правопреемником

СССР).

     Заметным рубежом в организации международного природоохранного сотрудничества

явились Конференции ООН по окружающей среде и развитию (КОСР-92, Бразилия,

1992 г.) и Общеевропейская конференция на уровне министров "Окружающая среда

для Европы" (Швейцария, 1993 г.).

     Решения форума в Рио-де-Жанейро при активной позиции российской стороны

были развиты и конкретизированы при подготовке и проведении Конференции министров

окружающей среды Европы. Главным результатом данной конференции является Программа

действий для стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), принятие которой

позволяет надеяться на привлечение к решению наиболее острых проблем России

каналов многостороннего и двустороннего содействия.

     Постановлением Правительства Российской Федерации для реализации решений

Бразильской и Швейцарской конференций на национальном уровне создана и функционирует

Межведомственная комиссия под председательством министра охраны окружающей

среды и природных ресурсов Российской Федерации. Важнейшим итогом ее работы

к настоящему времени является разработанный и одобренный правительственной

Комиссией по окружающей среде и природопользованию (КОСП) Национальный план

действий по окружающей среде.

     Заметно активизировалась деятельность Европейской экономической комиссии

(ЕЭК) ООН, направленная на нужды государств, находящихся в переходном периоде

экономического и экологического развития.

     Участие России в деятельности ЮНЕП одно время было осложнено задолженностью

по членским взносам, в связи с чем сократилась проектная деятельность, осуществляемая

Центром международных проектов (ЦМП). В сложившихся обстоятельствах, с учетом

уникального опыта, накопленного ЦМП, подготовлены и реализуются предложения

по функционированию Центра в качестве консультативного исполнительного органа

Межгосударственного экологического совета (МЭС) стран - членов СНГ. Создан

механизм координации сотрудничества бывших республик СССР с ЮНЕП и другими

международными организациями.

     К настоящему времени удалось решить проблему взносов, что реально позволяет

рассчитывать на увеличение вклада этой организации в решение природоохранных

проблем России как через проекты на территории нашей страны, так и через совместные

программы ЮНЕП со Всемирной организацией здравоохранения, Всемирной метеорологической

организацией, Программой развития ООН, региональными комиссиями и другими

органами ООН.

     Усилиями российских делегаций совместно с делегациями других государств

региона в деятельности Международного союза охраны природы (МСОП) также произошли

положительные изменения. Начата работа в рамках Программы для Центральной

и Восточной Европы. К этой работе подключаются Совет Европы, Фонд охраны дикой

природы, в рамках которого подготовлен ряд инвестиционных проектов по неотложным

мерам сохранения биоразнообразия в России, другие неправительственные международные

организации.

     Росгидрометом продолжаются работы по реализации основных программ Всемирной

метеорологической организации (ВМО): Всемирной климатической программы, объединяющей

проекты и исследования, связанные с глобальным изменением климата; Глобальной

системы наблюдений за климатом и Глобальной службы атмосферы, обеспечивающих

поступление по каналам ВМО информации о состоянии Мирового океана, атмосферы,

озонового слоя Земли и загрязнении окружающей среды; Всемирной службы погоды,

обеспечивающей функционирование единой системы получения и распространения

гидрометеоинформации через систему мировых, региональных и национальных центров.

     Особое значение приобрело в последние годы многостороннее природоохранное

сотрудничество в Арктике. Созываются конференции министров окружающей среды

восьми приарктических государств, которые принимают важные решения, направленные

на стабилизацию и улучшение экологической обстановки в арктическом регионе

с учетом национальных интересов России и возможным использованием для этого

каналов двусторонних и многосторонних связей. В рамках данного сотрудничества

в Рабочей группе по Программе арктического мониторинга и оценки, других рабочих

органах реализуются решения Конференции.

     Активизируется двустороннее сотрудничество России с США, Скандинавскими

странами, Германией, Голландией. На очередной сессии Российско-Американской

комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству подписано совместное

заявление в области охраны окружающей среды. Правительство США выразило готовность

оказывать техническое содействие и поддержку конкретным российским природоохранным

проектам. В этой связи разработан перечень первоочередных проектов с учетом

мнений федеральных и региональных органов власти, а также неправительственных

экологических организаций. Это - сотрудничество по проблемам озера Байкал,

управления качеством воздуха (Волгоград), водохозяйственных мероприятий на

малых водосборах и мероприятий по регулированию качества воды (Москва), обучения

и подготовки кадров. Сюда также относятся совместные работы в области экономики

и охраны окружающей среды, управления окружающей средой в промышленных областях

(Нижний Тагил), управления источниками комплексного загрязнения (Новокузнецк),

проекты по нефти и газу (Архангельская область, Сахалин). Проведены семинары

по подготовке директоров российских заповедников и национальных парков, образованы

охраняемые территории-побратимы, куда с российской стороны вошли Кроноцкий

и Командорский заповедники, а с американской - Айзембек и Кодиак.

     Активно развивается и сотрудничество с северными странами. Подписано

соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской

Республики о реализации проектов сотрудничества в области охраны окружающей

среды по объектам, расположенным на территориях Республики Карелия, Ленинградской,

Мурманской, Новгородской, Псковской областей и г. Санкт-Петербург. В перечень

приоритетных проектов включены: строительство водоочистных сооружений и завода

по переработке сложных отходов; установление оборудования по удалению серы

на Костамукшском горно-обогатительном комбинате; реконструкция комбинатов

"Печенганикель" и "Североникель"; внедрение экологически безопасных технологических

процессов в области деревообрабатывающей, машиностроительной и иной промышленности

и сельского хозяйства; организация землепользования и охраняемых территорий

на Карельском перешейке; разработка экологически чистой технологии производства

на Ковдорском горно-обогатительном комбинате.

     Основные направления сотрудничества с Норвегией связаны с исследованием

проблем локального загрязнения окружающей среды комбинатом "Печенганикель",

а также загрязнения Баренцева и Карского морей.

     В ходе сессии Российско-Датской комиссии по окружающей среде намечена

большая программа действий, определено, для совместной реализации, более 20

проектов. После встречи в Пскове и Новгороде был разработан в качестве демонстрационного

(пилотного) проект завершения строительства очистных сооружений г. Новгорода.

В ближайшее время должно начаться осуществление проекта строительства станции

очистки сточных вод в Гвардейске (Калининградская область) и проекта утилизации

отходов свинокомплекса в Псковской области.

     Развивается российско-германское сотрудничество, в частности, по решению

экологических проблем в Тульской и Калининградской областях и в районе озера

Байкал. Завершены работы по внедрению первой очереди проекта ИРИС/Россия -

создание системы радиологического мониторинга в местах расположения объектов

атомной энергетики. На Смоленской АЭС и в Минприроды России установлена и

введена в действие аппаратура, налажен сбор информации о радиологической обстановке,

ее обработка и обмен с Германией. Затем проект ИРИС будет внедрен на Курской

и Ленинградской (Сосновый Бор) станциях. По соглашению Германия оснащает эти

объекты техническим оборудованием, поставляет стандартные программные средства.

Российская сторона обеспечивает основные и фоновые данные, установку датчиков,

предоставляет прикладное программное обеспечение и спутниковую связь.

     Продолжались двусторонние контакты и сотрудничество с Нидерландами, Канадой,

Великобританией. В сотрудничестве с Канадой следует отметить успешное развитие

проекта "Комплексное управление качеством воды и оценка воздействия на окружающую

среду в бассейне р. Печоры". Непосредственная реализация проекта будет осуществляться

Госкомприродой Республики Коми при поддержке Министерства охраны окружающей

среды Канады и Агентства по охране окружающей среды США. Проектом предусмотрена

разработка мероприятий, стратегии и более эффективной системы управления качеством

воды.

     С 1986 года успешно ведутся работы совместной Российско-Китайской комиссии

(возглавляемой от России Роскомводом) по руководству разработкой схемы комплексного

использования пограничных участков рек Амур и Аргунь. В схеме намечено комплексное

освоение водных ресурсов этих рек, охрана вод, защита от паводков, ежегодно

наносящих большой ущерб народному хозяйству обеих стран.

     Сотрудничество с государствами - участниками СНГ осуществляется в рамках

Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной

среды от 8 февраля 1992 г. В целях реализации указанного Соглашения создан

Межгосударственный экологический совет (МЭС), который состоит из руководителей

природоохранных ведомств государств - участников Соглашения. Проведено четыре

сессии МЭС. Разработаны основополагающие документы, созданы и приступили к

работе постоянные рабочие группы МЭС по разработке приоритетных программ,

по координации вопросов международного природоохранного сотрудничества, экологическому

мониторингу, разработке нормативно-методической базы в области охраны окружающей

среды, проблемам защиты атмосферного воздуха от передвижных источников загрязнения.

Создан Межгосударственный экологический фонд.

     Разрабатываются соглашения об охране и использовании мигрирующих видов

птиц и млекопитающих и мест их обитания; о редких находящихся под угрозой

исчезновения видах животных и растений (Межгосударственная "Красная книга"

СНГ); о сотрудничестве между МЭС и ЮНЕП.

     Большая работа ведется по Конвенции о международной торговле видами дикой

фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Совместно с МСОП проведен

семинар на тему "Проблема незаконной торговли видами дикой фауны и флоры,

неотложные меры по выполнению СИТЕС в странах бывшего СССР и перспективы международного

сотрудничества". Вопрос об отношении к данной Конвенции был рассмотрен на

четвертой сессии Межгосударственного экологического совета СНГ, где были определены

меры по реализации ее положений. Развивается сотрудничество в рамках Конвенции

о водно-болотных угодьях: в ходе последней конференции удалось добиться включения

представителя России в состав ее Постоянного комитета от стран Восточной Европы.