Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     В сжатой и емкой форме преамбула настоящего Закона разъясняет ряд его

базовых положений:

     природа и ее богатства - национальное достояние народов Российской Федерации;

     Закон действителен только совместно с комплексом определенных организационных,  правовых, экономических, воспитательных мер;

     его задачи - формирование и укрепление экологического правопорядка, способного

обеспечить экологическую безопасность на территории как Российской Федерации

в целом, так и ее субъектов.

     Тезис о том, что природа и ее богатства являются национальным достоянием,

не затрагивает вопроса о праве собственности на природные богатства, а лишь

означает, что они служат первоисточником для развития производительных сил

всей страны, увеличения ее экономического потенциала и решения социальных

проблем народа России.

     Эффективность этого естественного источника обеспечивают меры: организационные

(деятельность людей, органов власти и управления, юридических лиц), правовые

(принятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение),

экономические (мобилизация необходимых материально-технических средств, инвестиций,

различных экономических стимулов и др.), воспитательные (в частности, экологическое

образование). Все это направлено на достижение целей Закона - формирование

такого экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность.

Сложение этих сил и должно обеспечить экологическую безопасность. Данное понятие

включает и окружающую природную среду, и ее должное качество (благоприятность

этой среды).

     В преамбуле говорится о территории Российской Федерации и республик в

ее составе. Сейчас этого недостаточно, надо говорить о всех субъектах Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. такими субъектами

являются республики, автономная область, автономные округа, края, области,

города Санкт-Петербург, Москва.

     Вышеназванные положения получают развитие в тексте Закона.

     1. Статьи разд. I - основополагающие для всего Закона. Они составляют

как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. В общую часть

включены 10 статей.

     В ст. 1 - 4 закреплены такие базовые положения (категории, понятия),

как окружающая природная среда, ее качество, состав ее объектов (компонентов)

и их охрана, принципы охраны, природоохранительное законодательство и его

система, отношения в структуре "общество - природа". Уяснение их смысла важно

для верного правопонимания, правотворчества и правоприменения.

     Статьи 5 - 10 закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной

властей Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области

охраны окружающей природной среды, компетенцию субъектов России, а также органов

местного самоуправления.

     2. Рассмотрим сначала понятие окружающей природной среды и его соотношение

с другими сходными терминами. Вопрос этот не просто теоретический или формальный:

от того, как он решается, зависят наименование и суть аналогичных законов:

в России, Украине, Казахстане - об охране окружающей природной среды, в Белоруссии

- об охране окружающей среды, в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, Туркмении,

Азербайджане - об охране природы, в Литве - об охране среды.

     По этому вопросу идут давние споры. Одни считают, что наиболее приемлемы

понятия "окружающая природная среда", а также "природа", "природная среда".

Другие полагают, что предпочтительнее "окружающая среда" - в смысле не только

природной, но и бытовой, жилой, производственной и даже социальной среды,

материальных объектов (здания, строения, сооружения, дороги, инфраструктура).

     На наш взгляд, объектом, предметом природоохранительного закона является

именно природная, а не всякие другие среды, регулируемые иными отраслями -

жилищным, семейным, трудовым, гражданским законодательством. Поэтому лучше

применять термины "окружающая природная среда", "природная среда", "природа"

- они идентичны.

     В Конституции использован термин "окружающая среда", под которым, как  следует из контекста, безусловно понимается природа. Следовательно, нет препятствий

принятию, обсуждению и комментированию Закона об охране именно природной среды.

     Термин "окружающая природная среда" предполагает, что человек погружен

в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, входят и

созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.)<1>.

     Сказанное полностью соответствует комментируемому Закону, ст. 4 "Объекты

охраны окружающей природной среды", из которых три основные: земля, воды,

атмосферный воздух (атмосфера). К другим объектам относятся леса, экологические

системы, недра земли, животный мир и т.д.

     Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров.

В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства,

поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны.

Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения

объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь

не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением,

захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав

земель даются в Земельном кодексе.

     К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы,

водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую

роль. Состав их объектов дается в Водном кодексе. Воды в то же время - экономический

природный ресурс.

     В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как

озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. "Утоньшение"

этого слоя, происходящее в последние годы (т.н. озоновые дыры), может привести

планету к необратимым катастрофическим последствиям.

     Как объект природы - леса, в соответствии с лесным законодательством,

- это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев.

Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую

роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы

деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют

защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

     Иная растительность - древесно-кустарниковая, не отнесенная к лесам (например,

плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность,

ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы).

     В качестве объектов природы выступают экологические системы (экосистемы).

Под ними понимаются сообщества живых организмов и ареалы их существования

(территории, акватории), которые в силу неразрывных причинно-следственных

связей образуют единое целое. К ним относятся, например, киты и другой животный

мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей.

Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники

по существу также представляют собой экосистемы. Недра - это земли, расположенные

ниже почвенного покрова или дна водоемов и доступные для освоения (геологического

изучения, разработки).

     Недрами называют также их участки - как используемые, так и неиспользуемые;

пустоты, подземные воды (см. Закон Российской Федерации о недрах).

     Животный мир - различные виды зверей, птиц и др., обитающих в естественной

среде (земные, земноводные, водные животные). Их состав определяется Законом

Российской Федерации о животном мире. Охрана сельскохозяйственных и других

домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов

осуществляется другим специальным законодательством.

     Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это - тоже природный

объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные

объекты, животных, человека) есть микроорганизмы, которые помогают лечить

почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).

     Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в т.ч. правовой,

является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам,

подвидам) растительного и животного мира. Человек юридически не считается

элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который

характеризуется определенными признаками (крепость "тела и духа", здоровье,

сила, способность приспосабливаться к среде обитания, не теряя при этом врожденных

качеств). Деградация же природной среды может приводить и приводит к необратимым

изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов,

т.е. особей с несвойственными генетическими признаками.

     В последние годы заметно ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи

(на примере ежегодных призывов в армию, когда выявляется много лиц, не пригодных

к службе); снизились возраст жизни, рождаемость, увеличились смертность, бесплодие

женщин, число рожденных уродов. В качестве причины здесь выступают как естественные,

так и отрицательные социальные нагрузки на окружающую природную среду. Это

- серьезная проблема.

     Наконец, речь идет о таких объектах, подлежащих охране, как природные

ландшафты (их называют также географическими). Это - естественный комплекс,

в котором имеются или могут быть различные природные компоненты (земля, почвы,

растительность, воды, животный мир), находящиеся в сложном взаимодействии,

взаимообусловленности, образующие неразрывную экологическую систему. Главная

черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы

ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности

с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными

отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами,

характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость

Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество,

государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом

при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных,

туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог,

посадки декоративных растений).

     К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные

природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, дендрологические

парки и ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой

исчезновения животные и растения, которые заносятся в Красную книгу Российской

Федерации, ее субъектов (имеется также Международная Красная книга). Под особой

охраной находятся также лечебно-курортные, оздоровительные местности, защитные

и зеленые зоны, защитные леса. В Российской Федерации и в некоторых ее субъектах

приняты законодательные акты об особо охраняемых территориях, объектах.

     Окружающая природная среда подлежит защите одновременно и в отношении

отдельных объектов (природоресурсовое законодательство), и как единый экологический

комплекс (природоохранительное законодательство во главе с комментируемым

Законом).

     Природопользование и его регулирование, таким образом, не предмет Закона

об охране окружающей природной среды: природопользование здесь берется в аспекте

его экологической безопасности, т.е. экологизации природопользования. Таково

разграничение природоресурсового и природоохранительного законодательств,

в совокупности составляющих экологическое законодательство.

     Компонентами природы, помимо вышеназванных объектов, являются также природные

явления. В Законе лишь упоминаются стихийные бедствия, а также аварии и катастрофы.

Раскроем эти понятия более полно.

     Аварии и катастрофы, причиняющие вред природе, человеку, имуществу, -

техногенного происхождения; но так или иначе они происходят по вине людей

и поэтому являются антропогенными. В природоохранительном плане их нельзя

допускать и следует бороться с их последствиями.

     Стихийные бедствия не зависят от воли людей (за исключением потепления

климата), против них нет надежных средств. Потепление же климата в ряде случаев

можно предсказывать и не допускать, при правильном взаимодействии человека,

общества, природы. Другие силы стихии - землетрясения, оползни, селевые потоки,

извержения вулканов, ливни, грозы, молнии, разливы, приливы, цунами - все

больше поддаются прогнозу, но все же речь пока может идти лишь о ликвидации

их последствий (восстановление), о компенсационных и предупредительных мерах.

     3. Говоря об окружающей природной среде и ее охране, комментируемый Закон

имеет в виду сохранение не всякой, а именно здоровой, качественной среды,

благоприятной для жизни человека, общества (атмосферный воздух и водоемы чисты,

земля и леса не деградированы, живые ресурсы не погибают). Она может быть

и некачественной; тогда задача природоохранительного законодательства заключается

в том, чтобы обеспечить ее оздоровление.

     Качественность природной среды сохраняется при наличии научно обоснованных

нормативов воздействия на природу и ухудшается при несоблюдении таких нормативов.

Это может выразиться, во-первых, в том, что уменьшается количество кислорода,

увеличивается содержание углекислого газа и других вредных соединений в атмосферном

воздухе; во-вторых, в ухудшении качества водоемов (убывает кислород, копятся

химические и иные загрязнители, гибнут обитатели водоемов), что в свою очередь

приводит к вредному воздействию на леса, воды, животный мир, здоровье людей;

в-третьих, неразумные вырубки лесов ведут к уменьшению кислорода, усыханию

водоемов, развитию водной и ветровой эрозии земель; в-четвертых, безудержное

извлечение из недр огромного количества нефти, газа, угля и последующее их

сжигание ведет к загрязнению атмосферы и водоемов, потеплению климата, таянию

снегов и льдов, повышению уровня вод и т.д. Все в природе взаимосвязано: вредное

воздействие на один объект приводит к ухудшению другого.

     В государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской

Федерации в 1992 - 1995 гг. приводятся убедительные данные о ее деградации,

намечаются оздоровительные меры. На эти цели направлено и природоохранительное

законодательство.

     Национальные ежегодные доклады других государств в последние годы также

свидетельствуют, что в природе происходят глобальные необратимые изменения.

Постепенно разрушается озоновый слой Земли, сохраняющий ее от прямого воздействия

солнечных ультрафиолетовых лучей. Потепление климата грозит ускоренным таянием

снегов и льдов, новым потопом. Раньше ученые называли это явление "тепловым

эффектом", а сейчас - "тепловой ловушкой". И это совершенно справедливо. Человечество

добровольно копает себе экологическую могилу. Всемирное движение Гринпис убедительно

предупреждает об этом. Намного раньше ряд мыслителей призывали человечество

не обольщаться своими победами над природой: она будет ему мстить. Пророчество

начинает сбываться, пора остановиться.

     Сказанное выше характеризует взаимодействие человека и общества с природой.

Регулированию этих отношений посвящен комментируемый Закон (ст. 1).

     Закон (ст. 3) сформулировал и закрепил основные принципы охраны окружающей

природой среды, т.е. основополагающие начала, положения, подходы к решению

вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам.

     Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного

влияния природы в силу техногенных и антропогенных отрицательных факторов.

В этом плане встает проблема соотношения экологии с экономикой. Конечно, полная

отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так

вопрос и не ставится (по словам покойного проф. В.В.Петрова, это экологический

утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо развитие без учета требований

экологической безопасности (по словам того же автора, это экономический экстремизм).

Решение вопроса находится где-то "посередине". Комментируемый Закон нашел

его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических

интересов. Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и

Якутии (ныне - Республика Саха, Российская Федерация) говорится о приоритете

экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.

Весьма интересная формулировка, на первый взгляд - противоречивая. Но она

компромиссна и максимально возможно учитывает экологические интересы. Здесь

можно иметь в виду, с одной стороны, запрет отдельных видов производства,

а с другой - необходимость внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств

(безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных

сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане исключительно

важны итоги и решения Рио-де-Жанейрской конференции (1992 г.), ибо она пошла

именно по такому пути. Бывший Президент США Буш заявил, что Америка посадит

1 млрд. деревьев; Премьер Австралии также заявил, что его страна посадит 1

млрд. деревьев. Германия полностью прекратила производство и использование

в холодильниках газа фреона самого страшного разрушителя озонового слоя. В

России решения этой конференции несколько замалчиваются, должных мер не предпринимается.

Значит, у нас на первом месте пока стоят экономические интересы, а экологические

- на втором (видимо, в связи с нехваткой средств).

     Второе важное обстоятельство - гарантии соблюдения описанных принципов,

для чего Законом предусмотрена группа других принципиальных решений, а именно:

рациональное природопользование, его всемерная экологизация, соблюдение законности

и неотвратимость ответственности, гласность (ст. 4).

     Полное раскрытие все указанные принципы получили в тексте Закона, а также

в настоящем Комментарии к нему.

     4. Природоохранительное законодательство имеет свою систему. В нее входят

настоящий Закон как основополагающий, другие акты Российской Федерации и ее

субъектов. Настоящий Закон стоит во главе всего экологического законодательства,

но само оно шире и является комплексной отраслью, включающей в себя природоресурсовое

(земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе)

и природоохранительное законодательство. Природопользование и охрана окружающей

природной среды, как две стороны одной медали, образуют единый сплав общественных

отношений, регулируемых экологическим законодательством.

     Охрана природы - задача именно всего природоохранительного законодательства

(как системы), что закреплено в ст. 2 Закона. Систему эту следует рассматривать

по вертикали и по горизонтали.

     По вертикали данное законодательство представляет собой иерархию, соподчиненность

соответствующих актов Российской Федерации и ее субъектов. Ими являются настоящий

Закон и другие акты Российской Федерации, например, законы о санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения <2>, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах <3>, о ликвидации последствий аварии на Чернобыльской

АЭС <4> и др. Предполагается принятие законов об охране озера Байкал, Прикаспия.

Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской

Федерации, ведомственные акты являются подзаконными.

     Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской

Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). Поэтому субъекты Федерации

вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции).

Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае

действуют законы Российской Федерации. Ряд республик в составе Российской

Федерации воспользовались этим правом и приняли свои законы: Адыгея<5>, Башкортостан

(Экологический кодекс), Карелия<6>, Марий Эл<7>, Северная Осетия, Тыва, Хакасия<8>,

Чувашия<9>, Саха (Якутия)<10>.

     Адыгея приняла Закон о порядке действия Закона Российской Федерации об

охране окружающей природной среды на территории Республики Адыгея, где сформулирован

ряд норм об особенностях этого порядка: данный путь представляется наиболее

приемлемым. Законы других республик во многом похожи на Закон Российской Федерации,

но имеют некоторые существенные отличия.

     В Карелии принят Закон об уникальных исторических и природно-ландшафтных

территориях<11>, в Хакасии - об особо охраняемых территориях и объектах (еще

до принятия такого закона в России). В Республике Саха принят Закон об административной

ответственности за экологические правонарушения<12>: он состоит из Общей и

Особенной частей, 11 глав, 82 статей, предусматривает (по отдельным природным

объектам) конкретные размеры административных штрафов.

     Законодатель пошел по пути прямого установления административных штрафов

за экологические правонарушения непосредственно в комментируемом Законе. Как

известно, в Земельном кодексе Российской Федерации также указаны штрафы за

земельные правонарушения, а в лесном, горном законах этого нет.

     Система природоохранительного законодательства строится по тому же принципу,

что и головной закон - "Об охране окружающей природной среды". Она включает

следующие институты: общие положения; цели и задачи законодательства; объекты

окружающей природной среды, подлежащие охране; принципы охраны; компетенция

Российской Федерации, ее субъектов, органов власти и управления; право граждан

на благоприятную окружающую природную среду; экономический механизм ее охраны;

экологические требования (требования экологической безопасности); нормирование

качества окружающей природной среды; экологическая экспертиза; экологический

контроль; разрешение экологических споров; ответственность за экологические

правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей природной

среды.

     По этим институтам и "располагаются" акты природоохранительного законодательства.

Они развиваются подзаконными актами - указами Президента России, постановлениями

Правительства, ведомственными актами. В систему по горизонтали входят охранительные

и соответствующие нормы природоресурсовых кодексов и законов (земельного,

лесного, о недрах, водного), а также экологические нормы, сформулированные

в других отраслях законодательства (гражданского, аграрного, трудового и др.).

     5. Для понимания экологической компетенции государственных органов и

органов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы.

Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и

охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,

проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной,

муниципальной и иных формах собственности.

     В соответствии со ст. 36 Конституции граждане и их объединения вправе

иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение

землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно,

если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных

интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе

федерального закона.

     Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся:

     федеральная государственная собственность и управление ею;

     установление основ федеральной политики и федеральные программы в области

государственного, экономического, экологического развития Российской Федерации;

федеральный бюджет;

     федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

     федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся

материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность

в космосе;

     производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

     определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства,

исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление

времени;

     геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный

статистический учет.

     В соответствии со ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской

Федерации и ее субъектов находятся:

     защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных

меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

режим пограничных зон;

     вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными

и другими природными ресурсами;

     разграничение государственной собственности;

     природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории;

     осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,

ликвидация их последствий;

     установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

     земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,

об охране окружающей среды;

     защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей.

     По ст. 73 Конституции вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации

по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации последние

обладают всей полнотой государственной власти.

     Согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает

проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки,

образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет

управление федеральной собственностью.

     Указ Президента России о федеральных природных ресурсах от 16 декабря

1993 г. разграничивает государственную собственность на природные ресурсы,

определяет в составе земель, вод, недр, ресурсов животного и растительного

мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного

значения. Это в конечном счете является определяющим в разграничении компетенции

Российской Федерации и ее субъектов, рассматриваемой в ст. 5 - 9 комментируемого

Закона. К федеральным ресурсам, в частности, относятся виды растений и животных,

занесенных в Красную книгу Российской Федерации, виды животных, ценные в хозяйственном

отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит

по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные,

отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров, водные

объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации,

а также пограничные и трансграничные водные объекты; иные природные ресурсы

по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти России

и органов государственной власти субъектов Федерации<13>. В ряде субъектов

Российской Федерации приняты законы об охране окружающей среды, о природопользовании

(см. приложение), экологические, земельные, лесные и иные кодексы, что отчасти

объясняется недостаточным учетом в федеральном законодательстве реалий сегодняшнего

дня.

     Согласно Указу Президента России от 11 декабря 1991 г. о полномочиях

Якутской Саха ССР в распоряжении природными ресурсами республики для повышения

роли государственных органов этой республики ее Совету Министров предоставлено

право устанавливать порядок и квоты на реализацию древесины, угля и других

полезных ископаемых на экспорт, определять порядок взимания и размер платы

за природные ресурсы, а также размер штрафов и компенсации за экономический

ущерб от загрязнения окружающей среды<14>. На наш взгляд, охрана окружающей

среды, отнесенная к совместной компетенции России и ее субъектов, нуждается

прежде всего в федеральном регулировании (основанном на взаимодействии Федерации

и ее субъектов), реализуемом с помощью комментируемого Закона: законодательные

акты субъектов Федерации целесообразны и законны при неурегулированности экологических

вопросов Российской Федерацией, при необходимости конкретизации, детализации

предписаний федеральных законов или по вопросам самостоятельной компетенции

субъектов Российской Федерации.

     По Закону Российской Федерации о Совете Министров - Правительстве Российской

Федерации от 22 декабря 1992 г. к его полномочиям относится координация работы

органов государственного управления по совместному проведению природоохранных

мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского

(федерального) и международного значения, принятие мер по ликвидации последствий

крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий (п. 4 ст. 20 Закона)<15>.

     Согласно Указу Президента о государственных надзорных органах от 12 ноября

1992 г. к организационно-правовым формам центральных органов федеральной исполнительной

власти относятся федеральные надзоры России, которые в пределах своей компетенции

осуществляют государственное нормативное регулирование вопросов безопасности,

а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции<16>. Такими

органами можно считать Федеральный санитарно-эпидемиологический надзор (Госсанэпиднадзор),

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор

России) и др.

     6. Правительство Российской Федерации утвердило ряд положений о полномочиях

отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и

охраны окружающей среды. Это положения о горном и промышленном надзоре России;

о Комитете Российской Федерации по рыболовству; о Комитете по водному хозяйству;

о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; о Правительственной комиссии

по окружающей среде и природопользованию и др.

     Особо следует остановиться на Указе Президента Российской Федерации "О

структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 года

N 1177<17> в соответствии со статьей 112 Конституции, которым Президент РФ

постановил:

     а) в целях формирования указанной структуры образовать:

     Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный

комитет Российской Федерации по охране окружающей среды на базе упраздняемых

Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации,

Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета Российской Федерации

по геологии и использованию недр;

     б) упразднить:

     Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской

Федерации;

     Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской

Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации;

     Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;

     Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.

     в) Правительству Российской Федерации:

     обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключению дублирования

и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий;

     установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных

органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах

в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных

сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным

методам управления.

     В соответствии с Указом Президента РФ "О системе федеральных органов

исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1176 Президент РФ в целях определения

рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии

со статьей 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов

исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства)

и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты

РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

     Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной

власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в

установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой

сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет

входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации

(федеральный министр).

     Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной

власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по

вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в

определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации

возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.

     Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной

власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения

Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных

органов в регионах.

     Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных

органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности

их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной

власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации.

     Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых

на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

     7. Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным

законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальных

образований отнесены вопросы местного значения, в частности владение, пользование

и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными

ресурсами), комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования,

регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием

земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование

использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных

полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений

(ст. 6 Закона).

     Вместе с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении в

РСФСР от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской

Федерации и Федеральному закону от 12 августа 1995 г.

     Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков,

станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые:

     осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод,

лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других

природных ресурсов на территории;

     обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение

природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли,

сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;

     информируют население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие

органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу

окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают

в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный

природной среде (ст. 51 Закона). Полномочия районной администрации в области

охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации

- в ст. 71<18>.

     В соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формы реализации

требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаются законы

субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры

о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия

специально уполномоченных государственных органов (см. приложения).

     Законом от 12 августа 1995 г. признаны утратившими силу Закон РСФСР "О

взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период

проведения экономической реформы", Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях

местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям",

а также ст. 1 - 48, 77 - 79, 87 - 96 Закона Российской Федерации "О местном

самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г.

     В соответствии с концепцией развития местного самоуправления и совершенствования

рыночных связей в природоохранительной и природоресурсовой области разрабатываются

проекты федеральных актов о передаче ресурсов в муниципальную собственность,

о земельных банках и ипотеке, организации аукциона земельных и прочих природных

ресурсов, о выпуске местных земельных облигаций, о плате за природные ресурсы

как основном источнике дохода местного бюджета.

     Вопросы экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления,

в законах субъектов Российской Федерации о местных референдумах, о местном

самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему

Российской Федерации.