Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Статьей 42 Конституции Российской Федерации предусматривается право

каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии

и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

     Согласно ст. 41 Конституции каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую

помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения

оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета,

страховых взносов, других поступлений. В России финансируются федеральные

программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию

государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется

деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической

культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

     Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу  для жизни и здоровья людей, влечет ответственность по федеральным законам.

     Этим правам граждан корреспондирует предусмотренная ст. 58 Конституции

обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться

к природным богатствам.

     Комментируемый Закон раскрывает гарантии права граждан на здоровую и

благоприятную окружающую среду (в значительной мере они детализированы в других

разделах Закона и комментариях к ним), полномочия граждан и общественных объединений

в области охраны природы.

     Целесообразно остановиться на некоторых тенденциях развития экологического

общественного движения, а также правовых требованиях к организации и деятельности

общественных объединений, порядку проведения митингов и иных уличных мероприятий.

     2. Несмотря на то, что особенности современной социально-политической

ситуации в России делают "экологический фактор" исключительно важным в развитии

и разрешении конфликтов между Центром и субъектами Федерации, следует отметить

отсутствие должного внимания к экологическим вопросам в предвыборных платформах

крупных общероссийских партий. Вместе с тем заметно активизировалось женское

экологическое движение, в частности состоялся Международный экологический

конгресс "Женщины, экология, цивилизация".

     Заметную роль в развитии общественного экологического движения играет  Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР). Так, отдел по проблемам охраны

труда и экологии аппарата ФНПР подготовил для технической инспекции труда

профсоюзов России сборники по общественному экологическому контролю, которые

могут заинтересовать общественные экологические организации. ФНПР выступила

одним из инициаторов проведения общероссийских дней защиты от экологической

опасности. Создана информационно-инновационная общественная экологическая

ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие". Цель ассоциации - активно содействовать

конструктивному сотрудничеству неправительственных общественных объединений

между собой и с правительственными структурами в реализации конкретных природоохранных

проектов в русле экологически безопасного устойчивого развития.

     В целях осуществления права граждан на своевременную, полную и достоверную

информацию о состоянии окружающей среды проводятся общественные слушания первого

российского Положения об оценке воздействия на окружающую среду; создается

Положение об общественном экологическом контроле, учитываются рекомендации

и замечания общественных организаций. Действовал семинар "Пути и методы разрешения

социально-экологических конфликтов" с участием международной организации "Партнеры

за демократические перемены" (США, Калифорния), который проводился в различных

регионах на базе территориальных природоохранных органов; заседания семинара

проведены в Москве, Архангельске, Липецке, Краснодаре.

     Как свидетельствуют практика и данные социологических исследований, значительная

часть населения Российской Федерации стремится к активной деятельности по

оздоровлению экологической обстановки. Важно участие активистов в создании

системы экологического воспитания и управлении процессами роста экологической

культуры, в повышении эффективности экологической деятельности комитетов по

охране природы и представительных органов на местах.

     Развертывание экологического движения в России в немалой степени зависит

от того, как преломляются его функции в массовом сознании. В этом отношении

представляют и теоретический, и практический интерес результаты социологического

исследования: 55% респондентов считают особо значимым оздоровление окружающей

среды ради сохранения здоровья людей; 47% к числу наиболее важных функций

экодвижения отнесли решение конкретных практических задач охраны природы (разработку

и внедрение экологически чистых технологий и т.п.); 44% подчеркнули особую

роль движения в формировании у граждан экологической культуры (эта функция

зачастую рассматривается в ряду других и сводится к экологической образованности

и сознательности); 30% среди функций экодвижения отметили охват широких слоев

населения, 26% - распространение экологической информации, 20% - координацию

деятельности государственных, общественных, частных и других экологических

структур, 14% - участие в международных экологических программах.

     В мае - июне 1995 г. в Москве проведена первая конференция общественных

экологических организаций России, принявшая резолюции о взаимодействии общественных

экологических организаций в целях преодоления экологического и демографического

кризиса в России, о соблюдении и защите конституционных прав граждан на экологическую

безопасность и охрану здоровья. В С.-Петербурге в 1994 г. и в Москве в 1995

и 1996 гг. состоялись семинары юристов-экологов и представителей общественных

объединений, отстаивающих экологические права в судах.

     В настоящее время сложно точно установить количество экологических организаций

и их численность, так как нет ни соответствующих граф в государственной статотчетности,

ни полной ясности, какие объединения входят в экодвижение, тем более что его

ведущие идеологи и лидеры исходят из разных концепций, расходятся во мнениях

о перспективах развития движения, его структуре и классификации. Состав участников

экологического движения представлен в Российской Федерации практически всеми

социальными слоями современного общества и имеет сравнительно высокий образовательный

и интеллектуальный уровень, что потенциально позволяет лучше разобраться в

назревших экологических проблемах, активнее привлекать в ряды движения новых

участников. Группой ученых предложена следующая классификация блока экологических

сил, составляющего основу экодвижения в стране и охватывающего все структуры,

которые специализируются на решении данных проблем или принимают участие в

их решении: государственные, общественные, самодеятельные, коммерческие, смешанные.

Соответственно из многообразных видов и форм их деятельности складывается

экологическое движение.

     В общественном движении необходимо выделить деятельность традиционных

и новых структур. Особенность традиционных организаций - обществ охраны природы

и защиты животных, академических научных обществ, природоохранных структур

общества "Знание", профсоюзов и т.д. состоит в том, что на протяжении многих

десятилетий они тесно связаны с государством: учреждены при участии или поддержке

органов власти, получили правовой статус и работают по официально утвержденному

уставу; их цель - содействие государственным органам в выработке и реализации

экологической политики (посредством участия в природоохранных мероприятиях,

экологических исследованиях, разработке экологически чистых технологий, просветительстве).

Для этих организаций характерны централизованная структура, вертикальная иерархия,

индивидуальное и коллективное членство, платный аппарат.

     Новые общественные (в том числе самодеятельные) организации, возникшие

во второй половине 80-х годов, аккумулировали нараставшую в обществе неудовлетворенность

состоянием экологической деятельности государства, а также традиционных экологических

организаций. Они различаются по численности - от небольших групп до крупных

объединений; по территориальному охвату - от местных до общероссийских (многие

из них входят в международные организации); по уровню решаемых экологических

проблем - от локальных до глобальных; по диапазону видов деятельности - от

сравнительно узкой специализации до проведения широкого комплекса работ.

     Самым крупным неформальным экологическим объединением на территории СНГ

является Социально-экологический союз, собирающий и распространяющий экологическую

информацию, разрабатывающий экологические и политические программы. Директор

центра координации С.И. Забелин выступал на Всероссийском съезде по охране

природы (июнь 1995 г.) с альтернативной концепцией устойчивого развития России

(тел. 928-76-08; 151-62-70).

     Эколого-правовая фирма "Женщины-юристы за окружающую среду и развитие"

- Экоюрис осуществляет консалтинг, общественную экологическую экспертизу,

оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе предъявляет

экологические иски в судах (тел. 131-20-49; 246-29-03).

     Евроазиатская Ассоциация молодежных экологических объединений ("Экосистема")

издает каталог (реферативный сборник) по экологическому образованию школьников,

сборники исследовательских работ юных экологов России, методические пособия

по полевой экологии, полевой определитель. Ассоциация проводит ежегодные школы-семинары

орнитологов, геоботаников, зоологов, растениеводов. Растет число и правовых,

и иных объединений, причем не только в Москве, но и в С.-Петербурге, Челябинске,

Иркутске, Нижнем Новгороде, Самаре, Липецке, Томске и др.

     3. Экологические проблемы в связи с острыми социально-экономическими

конфликтами, возникшими при переходе на рельсы рыночной экономики, оказались

несколько отодвинутыми на второй план, что прослеживается по количеству обращений

граждан в федеральные органы власти. Так, из общего числа писем, поступающих

в Администрацию Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства, с

экопроблемами связаны около 1%. В центральный аппарат Минприроды России за

год обратились 12 400 граждан, приславших 1620 индивидуальных и коллективных

писем по вопросам экологии.

     В Российской Федерации действует сеть гимназий, лицеев, колледжей, школ

экологического профиля, в которых ведутся факультативы ("Здоровье и окружающая

среда", "Биосфера и человек"), специальные курсы по экологии ("Основы экологии",

"Экология человека", "Природа и культура"), научно-исследовательская работа

по региональным и глобальным экологическим проблемам (в содружестве с вузами).

Команда российских школьников принимала участие в Международной экологической

олимпиаде "Биология. Экология. Здоровье", на которой состоялась защита проектов,

осуществляемых учащимися в своих регионах. С 1994 года регулярно проводится

Всероссийская экологическая олимпиада школьников.

     Раз в два года в России проходит международная конференция "Загрязнение

окружающей среды. Проблемы токсикологии и эпидемиологии", "Экология и здоровье

человека", ежегодно - Международный форум "Экология России" и другие международные,

всероссийские и региональные конференции, в которых участвует общественность.

Все это - реализация полномочий экологических общественных объединений, предусмотренных

в ст. 13 комментируемого Закона.

     4. Право граждан на объединение включает в себя право добровольно объединяться

для защиты общих интересов и достижения общих целей, в том числе охраны окружающей

природной среды, право вступать в существующие общественные объединения либо

воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить

из этих объединений. Граждане создают общественные объединения без предварительной

санкции органов государственной власти и органов местного самоуправления,

а также вступают в такие объединения на условиях соблюдения их уставов. Создаваемые

гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном

Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", и приобретать

права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации

и приобретения таких прав<19>.

     Их учредителями являются физические и юридические лица - общественные

объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором

принимается устав, формируются руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Учредители общественного объединения (физические и юридические лица) имеют

равные права и несут равные обязанности. Вступать в такие объединения могут

физические и юридические лица - общественные объединения по соответствующим

индивидуальным заявлениям или иным документам, позволяющим учитывать количество

членов данного объединения. Члены общественного объединения (физические и

юридические лица) имеют равные права и несут равные обязанности.

     Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых

форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд;

общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Все они, независимо

от их организационно-правовых форм, равны перед законом.

     5. Предусмотренные в комментируемом разделе Закона права граждан можно

условно разделить на две группы - экологические и общие. К первым относятся

права по разработке, утверждению и пропаганде своих экологических программ,

выполнению работ по охране и воспроизводству природных ресурсов, улучшению

окружающей природной среды, оказанию всемерного содействия государственным

органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства и др.

Ко вторым - право требовать предоставления информации, выступать с изложением

своей платформы в средствах массовой информации, ставить вопросы о привлечении

к ответственности, организовывать собрания и другие публичные мероприятия

и т.д. Вторая группа прав граждан регулируется, в основном, конституционным,

административным и иным законодательством.

     Так, проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования

предусматривается ст. 31 Конституции Российской Федерации, а также Указом

Президента России "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий,

демонстраций и пикетирования" от 25 мая 1992 г. N 524. До принятия соответствующего

российского закона действуют также положения Указа Президиума Верховного Совета

СССР "О порядке организации и проведения собраний, уличных шествий и демонстраций

в СССР" от 28 июля 1988 г. в части, не противоречащей Декларации прав и свобод

человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР.

     Указанными актами установлен заявительно-разрешительный порядок проведения

публичных мероприятий, что означает:

     заявление о соответствующем мероприятии подается его организаторами в

исполнительный орган власти не позднее чем за десять дней до проведения;

     ответ на заявление дается не позднее чем за пять дней до мероприятия:

     возможные мотивы отказа исчерпывающе оговорены в законе;

     государство призвано содействовать мирным, без оружия, публичным проявлениям

воли граждан.

     На период чрезвычайного положения собрания, митинги, уличные шествия

и демонстрации, а также иные массовые мероприятия могут быть запрещены в соответствии

со ст. 22 Закона России от 17 мая 1991 г. о чрезвычайном положении.

     Сравнительно новым для нашего законодательства является понятие пикетирования

- его не было в прежних основных законах России, хотя мировая практика освоила

его как распространенную форму выражения позиции небольшой группы людей. Пикетирующие

могут не только передвигаться, но и стоять с лозунгами, плакатами, иными предметами,

выражающими их идеи, взгляды. Пикетирование регулируется в основном теми же

нормами и правилами, что и другие указанные выше массовые мероприятия граждан.

     6. Участие общественности в обсуждении и принятии решения о строительстве

или реконструкции объекта, могущего воздействовать на окружающую природную

среду, является необходимой и важной составной частью обеспечения гражданами

своего права на благоприятную среду жизнеобитания, однако не единственной

и мало что значащей, если ее не сопровождает постоянный и соответствующий

контроль за ходом реализации проекта.

     Способы овладения контрольной деятельностью достаточно известны. Прежде

всего, граждане должны получить полный текст решения об утверждении проекта

- полный и окончательный, иначе могут возникнуть конфликты. Все последующие

контрольные действия должны быть направлены на выполнение обсужденного общественностью

и утвержденного компетентным учреждением проекта. Лучше всего добиться, чтобы

проект или его отдельные наиболее значимые части были опубликованы в широкой

печати, с соответствующими подписями, комментариями заказчика, подрядчиков,

представителей органов самоуправления, администрации субъектов Российской

Федерации.

     Для решения экологических проблем особенно важно соблюдение очередности

и сроков строительства его отдельных элементов - не раз случалось, что природоохранные

сооружения относились "на потом", завершались авралом, а то и после официальной

приемки строительного комплекса. Поэтому надо наблюдать не только за ведением

стройки вообще, но и сооружением отдельных объектов в частности.

     Задачи общественного контроля: наблюдение за состоянием окружающей среды

и ее изменениями под воздействием хозяйственной и иной деятельности, проверка

выполнения проектов, планов, а также мероприятий по охране природы, рациональному

использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению

требований природоохранительного законодательства, нормативов качества окружающей

среды (пример - образец общественного сигнала - см. в приложении - эковызов).

     Собственных правовых рычагов у общественности на этой стадии не так уж

и много, поэтому надо использовать возможности должностных лиц государственного

экологического контроля, знать этих лиц, подключаться к их деятельности, имея

в виду, что они специально уполномочены государством и обществом на обеспечение

охраны окружающей среды (об их правах см. разд. Х комментируемого Закона).

     Члены гражданского общества могут действовать параллельно, независимо

от государственных органов. Профессиональные союзы, иные общественные объединения,

трудовые коллективы осуществляют общественный экологический контроль соответственно

на основе законодательства о профсоюзах, своих уставов, Закона Российской

Федерации об общественных объединениях, Закона СССР о трудовых коллективах.

Главное здесь - создание общественного мнения, обстановки нетерпимости к нарушителям

экологического законодательства.

     Оправдали себя такие формы общественной деятельности, как посещения группами

граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним

с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов

в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и

лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий,

выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением

лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.

     Надо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических

воздействий на правонарушителя, которым может пользоваться общественность,

в том числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования,

при необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности.