Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Качество окружающей природной среды нормируется с целью установления  предельно допустимых норм воздействия, гарантирующих экологическую безопасность  населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование

и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной

деятельности.

     Комментируемый Закон устанавливает необходимость нормирования:

     содержания предельно допустимых концентраций вредных веществ;

     предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных

физических воздействий;

     предельно допустимого уровня радиационного воздействия;

     предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, предельно допустимых

норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, норм нагрузки на окружающую

природную среду, предельно допустимых остаточных количеств веществ в продуктах

питания.

     Законом также устанавливаются размеры санитарных и защитных зон, экологические

требования к производимой продукции.

     Нормативы предельно допустимых вредных воздействий и методы их определения

утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора и специально уполномоченными

государственными органами в области охраны окружающей природной среды. По

мере развития производства, науки и техники нормирование в экологии развивается

и совершенствуется. При разработке нормативов учитываются международные экологические

нормы и стандарты.

     При нарушении нормативов качества могут быть ограничены, приостановлены,

прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом

дают государственные органы в области охраны окружающей природной среды и

санитарно-эпидемиологического надзора.

     Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для

химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели

их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.

     Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как

критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания,

требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались в

санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования;

наряду с ними развивается и экологическое нормирование.

     Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения"<27> установил, что санитарные правила и нормы обязательны

для соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями,

хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами. На всей территории

России действуют федеральные санитарные правила. Республиканские и местные

правила могут быть только временными и вводятся при отсутствии федеральных,

а также в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их

ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемиологической обстановки

и состояния здоровья населения. В переходный период действуют нормативы, утвержденные

бывшим Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменят новые российские

нормативы ПДК.

     По атмосферному воздуху нормативы ПДК вредных веществ установлены для

479 загрязнителей. Из двух нормативных величин, устанавливаемых для атмосферных

загрязнений, максимально разовая ПДК направлена на предупреждение рефлекторных

реакций человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии,

среднесуточная ПДК - на предупреждение влияния, возникающего при длительном

поступлении вредных веществ в организм.

     Предельно допустимые концентрации вредных веществ в водных объектах хозяйственно-питьевого,

культурно-бытового назначения, а также в водах контрольных створов, используемых

для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод

от загрязнения сточными водами. Они установлены для 1925 вредных веществ.

Причем требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных

целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового

назначения.

     Нормативы ПДК в почве утверждены для 109 вредных веществ.

     Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей

и иных физических воздействий устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение

здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира,

благоприятных условий труда.

     Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки

установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время - с 23

до 7 часов 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют

соответственно 40 и 30 децибел.

     Для территории жилой застройки органами санитарно-эпидемиологической

службы обоснованы и утверждены допустимые уровни вибрации и электромагнитных

воздействий.

     К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Его основными

источниками являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое

хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными

водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты. В источнике

хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура

воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3

° по Цельсию; в рыбохозяйственных водоемах - быть не более чем на 5 ° по Цельсию

выше естественной температуры воды.

     Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено

Федеральным законом "О радиационной безопасности", принятым Государственной

Думой 5 декабря 1995 г.<28>. Оно осуществляется путем установления санитарных

норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных

стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и других документов,

которые не должны противоречить положениям названного Закона. Санитарные правила,

нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности

утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.

     Для населения средняя годовая эффективная доза облучения равна 0,001

зиверта или эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные

годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя

годовая эффективная доза, исчисленная последовательно за пять лет, не превысит

0,001 зиверта.

     Эти основные пределы не включают в себя дозы, создаваемые естественным

радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые

гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических

процедур и лечения. Указанные пределы доз облучения являются исходными при

установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его

органов.

     Допустимые пределы доз облучения могут быть уменьшены Правительством

Российской Федерации для отдельных территорий, с учетом конкретной санитарно-гигиенической,

экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на

человека других факторов окружающей среды.

     Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 года. До этого

будут проведены работы по реальному обеспечению новых нормативов, что потребует

значительных затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение

конкретных технических решений.

     Одной из серьезных экологических проблем в настоящее время является защита

окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

Правительством Российской Федерации 5 ноября 1995 г. утверждена Федеральная

целевая программа "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов

и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы"<29>. Ею предусматривается

разработка экологических и гигиенических нормативов содержания диоксинов и

фурантов в различных объектах окружающей природной среды, промышленной продукции,

отходах производства и потребления, питьевой воде, продуктах питания и кормах.

     Комментируемый Закон требует определения для каждого источника загрязнений

норматива предельно допустимых воздействий.

     Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду устанавливаются

в виде предельно допустимых выбросов и сбросов (ПДВ и ПДС) - величиной, выражающей

предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать

в единицу времени из данного источника, а также лимитов - временно согласованных

выбросов (ВСВ) - для тех источников загрязнений, которые без совершенствования

технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС. С учетом возможностей производства

лимиты поэтапно должны доводиться до уровня нормативов ПДВ и ПДС. Контролируют

это органы охраны окружающей природной среды.

     Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г.

определен порядок разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих

веществ и размещения отходов<30>. Разработку указанных нормативов организует

Минприроды совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического

надзора и другими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей

природной среды, а также с органами исполнительной власти.

     Проекты нормативов разрабатывают сами предприятия с учетом предложений

органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций

и мнения населения.

     Конкретным предприятиям нормативы выбросов и сбросов, размещения отходов

устанавливают органы Минприроды и другие специально уполномоченные органы.

Так, по химическим веществам нормативы выбросов вводят органы охраны окружающей

природной среды, по биологическим веществам, микроорганизмам, по физическим

воздействиям, радиации - органы санитарно-эпидемиологического надзора.

     На основе установленных нормативов предприятиям выдается разрешение на

выбросы, сбросы, размещение отходов.

     В современном сельскохозяйственном производстве широко используются минеральные

удобрения, химические средства защиты растений и стимуляторы их роста. Известно,

что агрохимикаты способны накапливаться и сохраняться, загрязняя почву, водоемы,

атмосферу, произведенную сельскохозяйственную продукцию.

     Требование комментируемого Закона состоит в том, что минеральные удобрения,

средства защиты растений, стимуляторы роста и другие агрохимикаты должны применяться

в дозах, обеспечивающих соблюдение установленных нормативов предельно допустимых

веществ в атмосферном воздухе, почве, воде и предельно допустимых остаточных

веществ в продуктах питания.

     При этом учитываются такие факторы, как климатические условия, характер

почв, особенности выращиваемых культур, свойства удобрений и их воздействие

на засеянные культуры и почву. Потребность в удобрениях определяется специалистами

станций химизации и агрохимических лабораторий. Ими же на основании картограмм

полей даются научно обоснованные рекомендации по применению удобрений, природоохранным

мерам для каждого хозяйства, фермера.

     Нормы расхода ядохимикатов (пестицидов, гербицидов и др.) приведены в

Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями

растений, сорняками и регуляторами роста растений, разрешенных для применения

в сельском хозяйстве. В этом Списке по каждому препарату и веществу указывается

норма расхода, способ, время обработки, ограничения, последний срок и максимальная

кратность обработок. Установленные в Списке предельно допустимые нормы расхода

агрохимикатов уточняются зональными научно-исследовательскими учреждениями

для конкретных агроклиматических зон.

     Нормы расхода агрохимикатов, разрешенных для использования населением,

содержатся в Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями,

болезнями растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также

средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению.

     При нормировании расхода удобрений и ядохимикатов учитывается фоновое

загрязнение атмосферного воздуха, воды, почв.

     Чтобы защитить здоровье человека, комментируемый Закон ввел нормирование

предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания.

В соответствии с этим Минздрав установил нормативы остаточных количеств нитратов,

пестицидов, ртути, свинца, мышьяка и других вредных веществ в сельскохозяйственной

продукции.

     Законом Российской Федерации "О радиационной безопасности"<31> определено,

что продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие

с ними в процессе изготовления, хранения, транспортировки и реализации материалы

и изделия должны отвечать требованиям по обеспечению радиационной безопасности

и подлежат производственному контролю.

     Содержание химических веществ у производителя сельскохозяйственной продукции

контролируют специальные лаборатории агрохимической службы. На произведенную

продукцию должен быть получен сертификат качества, устанавливающий ее экологическую

характеристику и безвредность для здоровья. На содержание остаточных количеств

вредных веществ сельскохозяйственная продукция проверяется на овощных базах

и овощехранилищах. Надзор за получением сертификатов качества осуществляют

органы санитарно-эпидемиологической службы.

     Комментируемый Закон устанавливает, что экологические нормативы должны

закладываться в производимую продукцию, технику, технологии, способные оказать

вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

     Право потребителя на экологическую безопасность товаров, работ, услуг

закреплено в ст. 5 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей"

от 7 февраля 1992 г.<32>, где установлено, что обязательные требования по

безопасности здоровья и окружающей природной среды должны обеспечиваться экологическими

стандартами. В случае, если такие стандарты отсутствуют, товаропроизводитель

должен инициировать их разработку. На товары (результаты работ), использование

которых по истечении определенного срока представляет опасность для жизни,

здоровья потребителей, окружающей среды, должны устанавливаться сроки годности.

     Экологическая стандартизация начала развиваться еще до принятия законодательства

о правах потребителей. Были разработаны государственные стандарты на качество

питьевой воды, методы и порядок отбора проб воздуха и вод для анализа их качества,

шумовые характеристики средств автотранспорта и летательных аппаратов и др.

С принятием Закона о правах потребителей разработка экологических стандартов

на товары, работы, услуги активизировалась. Закон вводит и обязательность

экологической сертификации товаров, работ, услуг.

     Известно, что при развитии производительных сил не учитывались экологические

нагрузки. Это приводило к концентрации вредных производств, росту загрязнений

в городах, разрушению естественных экологических систем и даже к необратимым

изменениям природы ряда регионов.

     В принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. Водном кодексе Российской

Федерации впервые на законодательном уровне введены специальные нормы об установлении

предельно допустимых воздействий на водные объекты<33>.

     Водным кодексом установлено, что нормативы допустимых воздействий на

водные объекты устанавливаются исходя из:

     предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие

которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;

     предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в

водный объект и на его водосборную площадь;

     условий целевого использования водного объекта.

     В развитие Водного кодекса Правительством Российской Федерации будет

установлен порядок разработки этих нормативов.

     Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным

ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству,

особо ценным регионам, например по озеру Байкал, разрабатывались органами

лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы в ведомственных положениях

и инструкциях.

     Комментируемый Закон установил обязательность учета предельно допустимых

нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных

комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов.

     Для защиты от загрязнений и других вредных воздействий Закон предусматривает

создание и нормирование санитарных и защитных зон.

     Санитарные и защитные зоны представляют собой часть земельного, водного,

недренного пространства, в пределах которого законодательством устанавливается

особый режим в целях охраны здоровья населения и природных ресурсов от вредного

воздействия хозяйственной деятельности.

     Зоны санитарной охраны устанавливаются в каждом населенном пункте, где

имеется или строится водопровод. Зона охраны источника водоснабжения делится

на пояса, в каждом из которых действует особый режим.

     В первом поясе, где находится сам источник водоснабжения, запрещается

проживание и временное нахождение лиц, не связанных непосредственно с работой

на водопроводных сооружениях, а также какое бы то ни было строительство, за

исключением необходимого для технических нужд водопровода.

     Во втором поясе, охватывающем территорию, непосредственно окружающую

источник водоснабжения и его притоки, запрещается такое использование территории

или этого источника, которое может вызвать его качественное или количественное

ухудшение. В соответствии с этим всякого рода строительство, уничтожение насаждений,

проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных

участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятий по физкультуре,

купания и т.п. допускается в пределах второго пояса только с особого разрешения

органов санитарно-эпидемиологического надзора.

     Третий пояс охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное

состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через

водопровод. Здесь органы здравоохранения производят специальный учет инфекционных

заболеваний, которые могут распространяться через водопровод.

     Округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются для природных

лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Порядок

их образования и режим определены Федеральным законом "О природных лечебных

ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

     Источники вредных воздействий - предприятия, теплоэлектростанции, аэропорты

и др. отделяются от жилых массивов санитарно-защитными зонами. Санитарными

нормами проектирования промышленных предприятий их размеры определены для

предприятий пяти классов санитарной вредности от 1000 до 50 метров. При больших

масштабах производства, ограниченной возможности очистки выбросов и неблагоприятных

условиях взаимного размещения промышленных предприятий и жилой застройки санитарно-защитные

зоны могут быть увеличены в 3 раза. Для крупных производственных комплексов

эти зоны могут быть установлены в особых размерах, с учетом мощности предприятий.

В санитарно-защитной зоне запрещается строительство жилья, 40% ее территории

рекомендуется занимать зелеными насаждениями.

     Водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии,

соответствующем экологическим требованиям, в целях предотвращения загрязнения,

засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания

объектов животного и растительного мира.

     Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории, на которой

устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов

и осуществления иной хозяйственной деятельности. В пределах водоохранных зон

выделяются прибрежные полосы, представляющие территории строгого режима. Режим

этих зон будет установлен принятым в развитие Водного кодекса специальным

постановлением Правительства Российской Федерации<34>.

     В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных

антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства

могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной

деятельности<35>.