Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Новым институтом обеспечения надлежащей окружающей среды становится

государственная экологическая экспертиза, проводимая с целью проверки соответствия

хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Среди

принципов ее осуществления - обязательность (как мера охраны среды, предшествующая

принятию хозяйственного решения, реализация которого может оказать вредное

воздействие на природу), широкая гласность и участие общественности (нуждающиеся,

как и другие провозглашенные принципы, в обеспечении правовыми актами, правоприменительной

практикой, активностью общественных отношений), ответственность в виде штрафа,

налагаемого в административном порядке в размерах, предусмотренных ст. 84

комментируемого Закона, на:

     а) руководителей предприятий, учреждений, организаций, других должностных

лиц и граждан - за невыполнение требований заключения экспертизы, б) председателя

и членов экспертных комиссий - за правильность и обоснованность своих заключений.

     В нормативных актах специально уполномоченных органов по охране окружающей

природной среды предусматриваются: а) доведение до общественности через средства

массовой информации результатов государственной экологической экспертизы,

б) проведение госэкоэкспертизы во взаимодействии с общественными органами,

в) возможность организации общественных слушаний по проектам и заявлениям

о воздействии на окружающую среду. Эти положения содержатся и в подготавливаемых

проектах актов Минприроды, Правительства по вопросам государственной экологической

экспертизы.

     Важно отметить и наличие общественной экологической экспертизы (см. ст.

39 комментируемого Закона). С правовых позиций имеет значение: 1) упоминание

в Законе общественной экологической экспертизы наряду с государственной, 2)

юридически обязательный статус заключения общественной экологической экспертизы

после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной

экологической экспертизы, 3) ответственность председателя и членов общественных

коллективов экспертов за правильность, обоснованность своих экспертных оценок

в соответствии с законодательством России, 4) запрет финансирования и производства

работ по всем проектам и программам при наличии отрицательного заключения

общественной экологической экспертизы, утвержденного соответствующими органами.

     Основные полномочия граждан и общественных объединений при проведении

государственной экологической экспертизы предусматриваются комментируемым

Законом и Федеральным законом Российской Федерации об экологической экспертизе

от 23 ноября 1995 г. Согласно указанным в них нормам граждане и общественные

объединения имеют право:

     выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством

государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной

деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения,

проживающего на данной территории;

     направлять в письменной форме Минприроды и его органам аргументированные

предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

     получать от Минприроды и его органов, организующих проведение государственной

экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию

о результатах ее проведения (ст. 3 и 19 Закона от 23 ноября 1995 г.);

     обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд (ст.

38 комментируемого Закона).

     Кроме того, общественные объединения вправе:

     требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать

с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;

     6 рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической

экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов (ст. 13 комментируемого

Закона).

     К проведению государственной экологической экспертизы имеют отношение

некоторые более общие экологические права, а именно: требовать от соответствующих

органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии

окружающей среды и мерах по ее охране; ставить вопрос о привлечении к ответственности

виновных должностных лиц; предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении

вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями;

требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении,

строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении,

прекращении или перепрофилировании их деятельности (ст. 12 и 13 комментируемого

Закона).

     В связи с изложенным напомним, что согласно ст. 7 Закона Российской Федерации

о государственной тайне от 21 июля 1993 г. к сведениям, не подлежащим засекречиванию,

относится информация о: чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих

безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях,

их официальных прогнозах и последствиях; состоянии экологии, здравоохранения,

санитарии; фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; фактах нарушения

законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

     2. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по  инициативе граждан, общественных объединений, а также органов местного самоуправления

общественными объединениями, основной целью деятельности которых в соответствии

с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и

проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном

законодательством порядке.

     В соответствии со ст. 22 Закона от 23 ноября 1995 г. общественная экологическая

экспертиза тех же объектов может проводиться независимо от государственной.

Это означает, по нашему мнению, что она может проводиться до, одновременно

либо после государственной экологической экспертизы.

     Общественные объединения при этом имеют право:

     получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую

экологической экспертизе;

     знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования

к проведению государственной экологической экспертизы;

     участвовать в качестве наблюдателей (через своих представителей) в заседаниях

экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом

ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

     Ст. 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматривают следующие условия

проведения общественной экологической экспертизы:

     государственную регистрацию заявления общественных объединений о проведении

экологической экспертизы;

     порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;

     форму и содержание заявления о проведении экологической экспертизы;

     обязанности общественных объединений, организующих экологическую экспертизу,

известить население о начале и результатах ее проведения;

     исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной

регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

     Учитывая зависимость силы заключения общественной экологической экспертизы

от авторитета участников и мотивированности доводов, важно обеспечить ее правильную

процедуру и персональный подбор комиссии. В принципе, требования к ним адекватны

проведению государственной экологической экспертизы, однако скрупулезность

и тщательность их выполнения особо значимы в связи с отсутствием обязательности

заключения. Так, состав экспертов по их научной квалификации и компетентности

должен быть по уровню не ниже зкспертов государственной экспертизы - иначе

их доводы, даже более мотивированные, не будут должным образом восприняты.

     Тщательное выполнение всех требований, упомянутых выше, в последние годы,  к сожалению, воспринимается как формализм, бюрократизм, хотя является непременным

условием качественного экспертного заключения общественности.

     Получение мотивированного и обоснованного заключения является важной

частью дела, но главное - довести мотивированное заключение до принимающих

решение органов и должностных лиц, сделать его альтернативным, равноправным,

наряду с заключением государственной экологической экспертизы, мнением официальных

организаций. Поэтому целесообразно довести содержание общественной экологической

экспертизы до сведения максимально широкого, заинтересованного в этом круга

лиц путем: рассылки, опубликования в средствах массовой информации, организации

лекций, "круглых столов", дискуссий, обсуждений.

     Работа экспертов в общественных комиссиях не исключает платности - за

счет экологических фондов, пожертвований, иных поступлений, не запрещенных

законом. Может использоваться и самообложение граждан, предусмотренное российским

законодательством. В зарубежных странах весьма распространены практика временного

объединения граждан для решения таких проблем, как общественная экологическая

экспертиза, приглашение юриста для консультации или выступления в суде, сбор

средств исключительно для этих локальных и ограниченных по времени нужд.

     Заключение общественной экологической экспертизы направляется Минприроды

и его органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации экологической

экспертизы, органам местного самоуправления, передается другим заинтересованным

лицам, может публиковаться в средствах массовой информации.

     3. Целесообразно остановиться на некоторых процедурных правилах проведения

государственной экологической экспертизы и компетенционных нормах, показывающих,

кто за что должен отвечать.

     Так, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению

законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы

(ст. 5 Закона от 23 ноября 1995 г.).

     К ведению субъектов Российской Федерации относится делегирование экспертов

для участия в качестве наблюдателей в заседаниях государственных экспертных

комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических

экспертизах и их результатах (ст. 6 Закона от 23 ноября 1995 г.).

     Специально уполномоченные государственные органы в области экологической

экспертизы:

     получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности

необходимую информацию, имеют доступ к базе данных о состоянии окружающей

среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее;

     направляют в банковские организации представления о приостановке (прекращении)

финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов,

не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

     предварительно информируют органы государственной власти и органы местного

самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым

на территории соответствующих органов;

     организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы,

в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности,

о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии

намечаемой деятельности на окружающую среду;

     предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим

общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые

устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;

     направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям

и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы об их

рассмотрении при проведении государственной экологической экспертизы, информацию

об ее заключении;

     предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о

результатах проведения государственной экологической экспертизы.

     Территориальные органы Минприроды обязаны своевременно информировать

органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и ее

субъектов, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие

материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении

законодательства об экологической экспертизе. Ближе всех к населению находятся

органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:

     делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания государственных

экспертных комиссий, причем не только по объектам, расположенным на своей

территории, но и на других, в случаях возможного воздействия на окружающую

среду их хозяйственной и иной деятельности;

     принимать и реализовывать, в пределах своих полномочий, решения на основании

результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных

экологических объединений и движений, информации об объектах экологической

экспертизы;

     организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы

среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит

экологической экспертизе;

     организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

     информировать органы прокуратуры, специально уполномоченные территориальные

государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы

государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации

объекта без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

     Для этого органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих

государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы,

реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах

территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения

государственной и общественной экологических экспертиз.

     В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе,

входят:

     оплата проведения государственной экологической экспертизы;

     передача государственным экспертным органам и общественным объединениям,

организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов,

дополнительных разработок относительно объекта экспертизы;

     осуществление хозяйственной и иной деятельности исключительно в соответствии

с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической

экспертизы.

     Специально уполномоченными государственными органами в области экологической

экспертизы являются Минприроды и его территориальные органы, которые имеют

исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы

и осуществляют функции через свои специализированные подразделения (ст. 13

Закона от 23 ноября 1995 г.).

     К комментируемым статьям Закона об охране окружающей природной среды

могут иметь также отношение следующие нормы Закона об экологической экспертизе:

     в представляемой на экспертизу документации должны быть материалы оценки

воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; положительные

заключения и документы согласований органов федерального надзора и контроля

и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами

и общественными объединениями, организованных органами местного самоуправления;

     повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется

на основании решения суда или арбитражного суда;

     эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в

подготовке материалов, обосновывающих учет заключений общественной экспертизы,

а также аргументированных предложений органов местного самоуправления, общественных

объединений и граждан; имеет право требовать от заказчиков представления дополнительных

материалов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;

     заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий

обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной

и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный

квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;

     заключение экспертной комиссии утверждается специально уполномоченным

государственным органом в области экологической экспертизы, что означает подтверждение

последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской

Федерации и ее субъектов.

     Не следует смешивать государственную и общественную экологические экспертизы

с иными, смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами:

экологическими исследованиями, научными оценками и т.п.; нередко они имеют

те же цели, но не обеспечиваются соответствующими нормами права.

     4. Закон об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. ввел большое

количество новелл, в том числе об ответственности за нарушение законодательства

как одной из гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе,

на качество окружающей среды.

     Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц теперь (с 30 ноября

1995 г.) считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых

на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения;

принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий

к проведению экологической экспертизы; непредставление государственным органам

экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую

экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной

и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное

заключение государственной экологической экспертизы.

     Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных

комиссий признаются: необоснованность материалов по учету выводов общественной

экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления,

общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим

аспектам хозяйственной и иной экспертируемой деятельности; нарушение установленного

порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной

экологической экспертизы. Руководители и члены экспертной комиссий отвечают

за фальсификацию заключения экспертизы, за сокрытие сведений о своей заинтересованности

в результатах экспертизы; так, экспертом не может быть представитель заказчика

или разработчика, гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях

с ними, представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком

объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.

     Нарушением законодательства со стороны должностных лиц считаются: выдача

разрешений на специальное природопользование или на иную деятельность без

положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация

или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями

и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу

государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов

в целях оказания воздействия на ход и результаты проведения экологической

государственной и общественной экспертизы; незаконный отказ от государственной

регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ст.

30 Закона от 23 ноября 1995 г.).

     В ряде субъектов Российской Федерации разработаны и приняты нормативные

акты по этим вопросам, вводящие конкретные формы привлечения общественности.

Так, согласно Закону Республики Коми "Об экологической экспертизе" от 20 октября

1992 г. по наиболее сложным проектам предусматривается "Резюме, позволяющее

неспециалисту в достаточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов",

опубликование органом государственной экологической экспертизы в периодической

печати декларации об экологических последствиях, с указанием организации заказчика,

ответственной за ознакомление общественности с документами и материалами,

а также сроков, места и времени ознакомления. Закон Республики Коми содержит

специальную статью о порядке обсуждения с общественностью намечаемой заказчиком

деятельности. Представители общественности вправе бесплатно ознакомиться с

документами, представлять в государственное экспертное учреждение свои письменные

замечания и предложения. Установлен и срок для этого - один месяц со дня опубликования

декларации об экологических последствиях. Государственный комитет по охране

природы направляет в течение недели копии этих замечаний и предложений экспертам

и заказчику намечаемой деятельности. Лица, представившие свои замечания, по

их желанию могут не раскрываться. Таким образом, научные рекомендации и пожелания

обретают обязательную силу и становятся правовыми нормами, обеспечиваемыми

государством, должностными лицами, что весьма важно,- из области пожеланий,

опыта, предложения общественности становятся требованиями ко всем предприятиям,

их должностным лицам.

     5. В 1995 году внимание общественности привлекла государственная экологическая

экспертиза высокоскоростной магистрали Петербург - Москва. В ходе ее проведения

были выявлены нарушения земельного законодательства Российской Федерации,

законодательства об особо охраняемых природных территориях, Положения об ОВОС:

без должного решения суда земельные участки, принадлежащие гражданам на праве

собственности, были переведены в разряд арендуемых; вырубка лесов первой и

второй групп началась без постановления Правительства, в связи с чем иски

в арбитражные суды о возмещении ущерба были удовлетворены; проект ТЭО не прошел

общественных слушаний в субъектах Российской Федерации, на территориях, охваченных

местным самоуправлением; задеты и нарушены границы Валдайского национального

парка. Тем не менее, Минприроды направило положительное заключение на ТЭО

в Правительство<36>.

     Была проведена государственная экологическая экспертиза таких крупных

объектов с иностранными инвестициями, как: ТЭО освоения Лунского и Пильтур-Астохского

месторождений нефти и газа шельфа о. Сахалин (балансовые запасы месторождений:

свободный газ категории С1-364.0 млрд.куб.м, категории С2-109,8 млрд.куб.м;

нефть категории С1-284,6 млн.т и категории С2-93,6 млн.т); экологическое обоснование

контракта ПО "Коминефть" с фирмой "Тоталь" на разработку Харьягинского нефтяного

месторождения с долевым распределением продукции; обосновывающие материалы

на создание совместного предприятия ГП "Архангельскгеология" и фирмы "Коноко"

(США) по поиску, разведке и разработке месторождений углеводородов в северном

районе Тиман-Печоры.

     Накопленный опыт работы государственной экологической экспертизы позволяет

выявить следующие недостатки представляемых материалов: предпроектная и проектная

документация с точки зрения оценки воздействия на окружающую природную среду

по-прежнему остается на недостаточно научно обоснованном уровне: поверхностно

прорабатываются характер, степень, вид воздействия на природные комплексы,

а также вероятные экологические и связанные с ними социальные и экономические

последствия намечаемой хозяйственной деятельности. Документация часто поступает

без: должного анализа экологической ситуации и состояния природной среды в

зоне возможного воздействия намечаемой деятельности, а также устойчивости

природной среды к антропогенному воздействию; оценки и прогноза возможных

изменений в природной среде и состояния ее отдельных компонентов вследствие

строительства и эксплуатации объектов; должного изучения социальной среды,

санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе и состояния здоровья населения;

оценки возможных аварийных ситуаций, степени риска их возникновения; детальной

проработки природоохранных мероприятий по предотвращению экологически вредного

воздействия намечаемой деятельности, по оздоровлению и улучшению качества

окружающей природной среды (с учетом ликвидации последствий возможных аварий);

рассмотрения вопросов по организации локального мониторинга за состоянием

окружающей природной среды.

     В проектной документации по-прежнему часто лишь декларируются подходы,

ориентирующие на ресурсосберегающие, малоотходные и безотходные технологии;

предлагаются к реализации технические и технологические решения, не прошедшие

необходимой экспериментальной опытно-промышленной проверки; имеют место искажения

представляемой информации как по объему выбросов и сбросов загрязняющих веществ,

так и по их составу (хотя ст. 84 комментируемого Закона предусматривает за

это административную ответственность); присутствуют вещества, на которые не

установлены ПДК (в "ТЭО организации производства акриловой кислоты и акрилатных

продуктов на Пермском НПО им. С.М.Кирова" отмечено, что в выбросах и сбросах

могут присутствовать до 50 наименований загрязняющих веществ, больше половины

из которых не имеют ПДК); не всегда рассматриваются вопросы минимизации отходов

производства и их возможного использования.