Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Необходимость объединения в настоящем комментарии двух указанных разделов

Закона объясняется сходством и даже единообразием формулировок как самих требований,

так и экономических и правовых мер их обеспечения. В тексте ст. 40 Закона

использован термин "требования экологической безопасности". Следовательно,

требования экологической безопасности достигаются мерами обеспечения благополучной

(благоприятной) окружающей природной среды.

     Экологические требования в комментируемом Законе сформулированы применительно  к четырем "уровням" или "направлениям".

     Во-первых, применительно к природопользованию (по существу, во всех статьях

- с 40 до 57). Это означает экологизацию природопользования и всех его конкретных

видов (землепольования, недропользования, лесопользования, водопользования,

пользования атмосферным воздухом, животным миром), т.е. всемерное усиление

его защиты от различных вредных техногенных и антропогенных воздействий, приводящих

к ухудшению окружающей среды. Так, земли охраняются от эрозии, снижения плодородия,

загрязнения и заражения; воды - от загрязнения, засорения, истощения; леса

- от самовольных и незаконных рубок, пожаров. В то же время предусматриваются

меры предупреждения вредного влияния самих природных явлений, ликвидации их

последствий (землетрясений, оползней, селевых потоков, потепления климата,

затоплений, повышения уровня морей и Мирового океана). Предусматривается комплекс

экономических мер, меры экологической экспертизы, экологического контроля,

традиционной юридической ответственности (дисциплинарной, материальной, административной,

уголовной, гражданско-правовой (имущественной), а также специальной эколого-правовой

- прекращение права природопользования, приостановление или прекращение экологически

вредной деятельности отраслей, производств, объектов, перепрофилирование или

вывод их за пределы населенных пунктов). Экологизация природопользования вводит

его в рамки рациональной, научно обоснованной, безвредной или менее вредной

для окружающей природной среды деятельности, включает в систему экологической

безопасности.

     Во-вторых, экологические требования сформулированы применительно к различным

отраслям и объектам производственно-хозяйственной и иной деятельности. Сюда

относятся, в частности, отрасли и объекты промышленности, транспорта, строительства,

энергетики, военной деятельности, сельского хозяйства, мелиорации и др. Они

могут отрицательно влиять на природные объекты (загрязнять, заражать, засорять

земли, воды, атмосферный воздух), губительно - на озоновый слой, климат, уровень

океанов и морей. В целях предупреждения такого воздействия или уменьшения

его последствий действуют экологические требования о запрете подобной деятельности,

в частности, при разработке планов, размещении и строительстве объектов и

сооружений, вводе их в эксплуатацию и при эксплуатации. В то же время принимаются

меры по усилению экологического контроля и надзора, ответственности виновных,

в том числе - эколого-правовой (приостановление или прекращение деятельности).

     В-третьих, особые экологические требования устанавливаются применительно

к деятельности в регионах, на территориях, в зонах. В особенности это касается,

например, регионов и территорий Крайнего Севера, Белого моря, озера Байкал,

Северного Прикаспия, Волжского бассейна, Черного и Азовского морей, административных

территорий. Для них могут разрабатываться специальные экологические программы,

территориальные схемы комплексной охраны природы (ТерСКОП). Особо выделяются

(объявляются) зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия

(последствий чернобыльской аварии, Северного Прикаспия и др.)<37>. К особо

охраняемым территориям, в которых устанавливаются специальные экологические

требования, особые охранные режимы, относятся лечебно-оздоровительные и курортные

местности, заповедники, национальные и природные парки, заказники, ботанические

сады и дендрологические парки, памятники природы. В них также, как правило,

устанавливаются дополнительно санитарные зоны или зоны (округа) санитарной

охраны<38>.

     В-четвертых, экологические требования предусматриваются применительно

к объектам в населенных пунктах<39>. Здесь действуют и градостроительные,

и санитарно-эпидемиологические нормы; учитываются правила планировки и застройки;

особое внимание уделяется охране атмосферного воздуха, водоемов, лесов и лесонасаждений;

предусматриваются меры по усилению контроля и ответственности.

     Осуществление экологических требований должно обеспечиваться соответствующим

механизмом, иначе они останутся декларациями. Такими реальными инструментами

являются нормы об экономическом механизме охраны окружающей природной среды

(разд. III, ст. 15 - 24), о нормировании качества окружающей природной среды

(разд. IV, ст. 25 - 34), об экологической экспертизе (разд. V, ст. 35 - 39)

и об организационно-правовом механизме охраны окружающей природной среды (разд.

Х "Экологический контроль", ст. 68 - 72, разд. ХIII "Ответственность за экологические

правонарушения", ст. 81 - 91). Об этом говорится в комментарии к указанным

разделам Закона.

     2. После принятия Закона (декабрь 1991 г.) появились материалы, касающиеся

требований экологической безопасности, которые необходимо рассмотреть в настоящем

Комментарии. Речь идет о разработке Концепции Российской Федерации об экологической

безопасности<40>.

     В мире признано, что стержнем этой концепции является теория экологического

риска и прикладная ее часть - определение уровня приемлемого риска (этот риск

во многом определяется воздействиями на здоровье людей). Чем скорее мы выйдем

на мировой уровень теоретических и практических разработок в этой области,

тем успешнее будет решаться задача обеспечения национальной экологической

безопасности.

     В ноябре 1991 года в рамках Государственного Совета России были определены

основы концепции экологической безопасности. В конце 1992 года в Минприроды

была разработана концепция федеральной программы "Экологическая безопасность

России", а в начале 1993 года - рассмотрена Концепция экологической безопасности

России.

     В марте 1993 года Совет Безопасности Российской Федерации обсудил вопрос

о состоянии здоровья населения России (в том числе в связи с экологическим

положением в стране). Были показаны огромные потери жизненного и трудового

потенциала страны. Все это отражает растущее понимание важности включения

экологической безопасности в структуру национальной безопасности.

     В Концепции даются следующие основные понятия и определения.

     Экологическая опасность - вероятность разрушения среды обитания человека,

связанных с ним растений и животных в результате неконтролируемого развития

экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф,

вследствие чего нарушается приспособляемость живых систем к условиям существования.

     Экологическая безопасность - процесс обеспечения защищенности жизненно

важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или

потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием

на окружающую среду.

     Система экологической безопасности - совокупность законодательных, технических,

медицинских и биологических мероприятий, направленных на поддержание равновесия

между биосферой и антропогенными, а также естественными нагрузками.

     Субъекты экологической безопасности - индивидуум, общество, биосфера,

государство.

     Объекты экологической безопасности - жизненно важные интересы субъектов

безопасности: права, материальные и духовные потребности личности, природные

ресурсы и природная среда как материальная основа государственного и общественного

развития.

     Политика экологической безопасности - целенаправленная деятельность государства,

общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической

безопасности.

     Экологический риск - соотношение величины возможного ущерба при воздействии

экологического фактора (в заданной интенсивности) и вероятности реализации

этого воздействия.

     3. Президент России Указом от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной

стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого

развития" одобрил "Основные положения государственной стратегии Российской

Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <41>.

Это сделано, как отмечено в Указе, для определения государственной стратегии

в данной сфере в соответствии с документами Конференции по окружающей среде

и развитию. В то же время Правительству Российской Федерации было предложено

до конца 1994 года представить Президенту Российской Федерации проект Концепции

перехода Российской Федерации "на модель устойчивого развития, обеспечивающую

сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу

и сохранения благоприятного состояния окружающей среды и природоресурсного

потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения". Таким

образом, речь идет именно о концепции экологической безопасности страны.

     Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по

охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития являются основой

для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской

Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей

и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного

развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. В этих целях:

     осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование

природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической,

финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений;

     хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического

благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России;

     осуществляется политика по оздоровлению (восстановлению) нарушенных экосистем

в экологически неблагополучных регионах России;

     преодолеваются обострившиеся противоречия между развитием производительных

сил и сохранением экологического равновесия в регионах с неблагополучной окружающей

средой;

     обеспечивается естественное развитие экосистем, сохраняются и восстанавливаются

уникальные природные комплексы и ландшафты на основе оптимизации режимов природопользования

и защиты окружающей среды;

     выводится из кризисной экологической ситуации ряд крупных городов и промышленных

центров.