Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Комментируемый Закон предусматривает выделение на территории России

особых кризисных зон - чрезвычайной экологической ситуации и экологического

бедствия, устанавливает порядок и последствия их объявления, источники финансирования

мероприятий по их оздоровлению, основные признаки зон (ст. 58 и 59 Закона).

     Три территории прошли государственную экологическую экспертизу при Минприроды

и были представлены экспертными комиссиями, экспертным советом и коллегией

Минприроды в Правительство России для объявления зонами чрезвычайной экологической

ситуации. Это - Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области, город Нижний

Тагил Свердловской области и город Братск Иркутской области; на очереди -

более десятка подобных неблагополучных территорий (см. приложение).

     Усиление деградации окружающей природной среды и связанного с ней здоровья населения привело к всплеску организационных мероприятий - прошли региональные встречи по обсуждению выхода из сложившихся экологических ситуаций, состоялись

Всероссийские научно-практические конференции "Проблемы реабилитации населения

в зонах экологических нарушений" (организованы Международным фондом социально-экологической

помощи, Всероссийской ассоциацией профсоюзных объединений регионов с неблагополучной

экологической обстановкой, Федерацией независимых профсоюзов России, Академией

труда и социальных отношений и др.), в Минприроды разработан и разослан по

министерствам, ведомствам и субъектам Федерации проект Временного положения

о зонах чрезвычайной экологической ситуации, ряд сопровождающих его методических

документов.

     Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько иные

ситуации, связанные со взрывами газопроводов, поездов, пожарами, наводнениями,

межнациональными конфликтами, землетрясениями, засухами, для борьбы с которыми

создано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Необходимо понимать,

что функции этого нового министерства и функции Минприроды отражают совершенно

разные сферы общественных отношений. Разумеется, разовая "чрезвычайщина" может

привести к качественным изменениям экологической ситуации. Однако и происхождение

таких бедствий, и порядок их ликвидации настолько отличаются от экологических

чрезвычайных ситуаций и бедствий, что требуют иных подходов. В связи с изложенным

для перечисленных разовых кризисов предпочтительно использовать иные термины,

чтобы не путать их с отношениями, являющимися предметом настоящего комментария

и связанными с длительной экологической ситуацией, т.е. с устойчивым воздействием

антропогенных факторов.

     2. Важнейшим документом, используемым в настоящее время для подготовки

материалов о кризисных экологических зонах, являются Критерии оценки экологической

обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической обстановки

и зон экологического бедствия. Правовой характер их заслуживает внимания:

они разработаны в научных учреждениях Минприроды, рассмотрены в нем и рекомендованы

для системы этого министерства; таким образом, для граждан, других министерств

и ведомств Критерии носят методико-рекомендательный характер (в Положение

о Минприроды не входит полномочие по принятию такого акта, в широкой печати

Критерии не опубликованы, в Министерстве юстиции Российской Федерации не зарегистрированы).

В то же время они являются добротным и развернутым документом, конкретизирующим

положения комментируемого Закона о кризисных экологических зонах. В Критериях

предусматриваются сотни показателей и способов их получения и изложения, но

категорических, юридически значимых факторов там нет и вряд ли они возможны,

поскольку не может быть двух одинаковых территорий, одновременного сочетания

десятков различных показателей: иногда многократное превышение одних может

"перевесить" рядовое превышение многих других. В большинстве случаев решающий

критерий оценки экологической ситуации - состояние и динамика здоровья населения;

в конце концов, определенная логика в этом есть, поскольку охрана окружающей

природной среды является не самоцелью, а служит, главным образом, обеспечению

реальных гарантий и приоритета здоровья человека.

     Если Критериями в какой-то мере регулируются подходы к объявлению зон,

то проект Программы социально-экономического развития территории в условиях

кризисной экологической ситуации призван определить стратегию и тактику оздоровления

обстановки в зоне, реабилитации нарушенных природных компонентов, снижения

уровня воздействия на природу. Функции заказчика (а возможно, и исполнителя,

разработчика) Программы выполняет, как правило, инициатор постановки вопроса

об объявлении территории зоной, привлекая местные природоохранные и санитарно-эпидемиологические

органы, научно-исследовательские учреждения, общественные организации. Проект

Программы разрабатывается на основе определения приоритетных экологических

и связанных с ними социально-экономических проблем и может включать два этапа:

первый - неотложные меры и мероприятия по улучшению окружающей среды, санитарно-эпидемиологической

обстановки и здоровья населения и второй - создание условий для хозяйствования

в целях организации экологически устойчивого развития территории.

     В зависимости от социально-экономической обстановки в стране, а также

от промышленного потенциала и ситуации на территории зоны проектом Программы

могут быть предусмотрены модернизация и техническое перевооружение предприятий,

цехов, агрегатов, их остановка или закрытие, изменение характера природопользования,

развитие территориального экологического мониторинга, политика в области развития

промышленного и сельскохозяйственного производства, способы формирования бюджета

(целевые федеральные средства, отчисления или удержания из бюджетов более

низких уровней в пределах налоговых поступлений или вне их, средства предприятий-загрязнителей,

экологических и иных внебюджетных фондов, заемные средства (кредиты), иностранные

инвестиции, благотворительные средства и т.д.).

     Комментируемый Закон предусматривает, что решение об объявлении территорий

зонами бедствия принимается по представлению специально уполномоченных органов

в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной

экологической экспертизы. В настоящее время все это проводится под эгидой

Минприроды, которое во всех трех упомянутых случаях постановки вопроса об

объявлении зон действовало по предложению высшего должностного лица либо Правительства

Российской Федерации.

     Вопрос о роли Минприроды в подготовке материалов для представления в

Правительство не вызывает сомнений. Однако значение органов и системы Минприроды

этим исчерпываться не должно. Их участие ощутимо и на более ранних стадиях

подготовки и анализа материалов - через консультирование, оказание методического

содействия, координацию и т.д. По-видимому, и после принятия решения об объявлении

зон экологического кризиса органы Минприроды призваны быть не только наблюдателем,

но и исполнителем, а в ряде аспектов - и контролером хода выполнения этого

решения и Программы. При этом должны быть повышены роль и статус местных,

территориальных органов Минприроды; в частности, городским и районным комитетам

по охране природы следует предоставить права юридического лица.

     Бесспорным является фактор гласности на всех этапах процесса объявления

зоны и ликвидации экологического кризиса: обсуждение альтернативных проектов,

инвентаризация и мобилизация своих возможностей, контроль за исполнителями

и сроками прохождения материалов (они должны быть установлены), за целевым

расходованием финансовых и иных средств путем общественных слушаний, извещения

в средствах массовой информации, проведения конференций, открытых заседаний

представительных и исполнительных органов, обмена опытом, установления общественных

постов, пикетов и т.п.

     Кроме того, предстоит урегулировать порядок объявления выхода из экологического

кризиса. По сложившемуся обычаю решение о прекращении особого статуса должен

принимать тот же орган, который объявлял зону. Последовательным будет и введение

при этом аналогичной процедуры - оценка сделанного, изменение критериев экологического

кризиса на данной территории, государственная экологическая экспертиза, представление

Минприроды - все под углом зрения анализа экологической обстановки, сравнения

ее с первоначальными показателями.

     3. На начальном этапе процесса объявления зон встает вопрос: кто может

быть инициатором постановки этого вопроса перед высшими органами Российской

Федерации? В недрах исполнительных структур бытует мнение о возможности предоставить

такие полномочия исключительно органам субъекта Федерации (преимущественно

- исполнительным, но кое-кто допускает, что и представительным); другие считают

необходимым составить некий перечень возможных инициаторов, материалы которых

только и будут рассматриваться по принадлежности: предлагается включать в

список наряду с субъектами Федерации органы местного самоуправления, экологические

общественные объединения. Необходимость перечня обосновывается желанием уменьшить

поток заявителей.

     Нам представляются несовременными и недемократичными такие попытки. Оправданное

опасение большого числа заявителей необходимо преодолеть повышением требований

к представляемым материалам, их полноте, объективности, убедительности; однако

каждый, сумевший эти требования соблюсти, должен обладать правом на их предъявление

уполномоченным органам.

     С первой проблемой тесно связана и вторая - о месте подачи материалов;

порядок рассуждений здесь аналогичен: аппарат полагает, что это должно происходить

по инстанции. Но в этом случае вышестоящие органы будут иметь возможность,

в случае сомнений или возражений, притормозить ход инициативного процесса

и внести в него свою лепту (хорошо, если только положительную). Нельзя отрицать,

что при окончательном решении вопроса следует учитывать мнение субъекта Федерации,

как и при обсчете последствий объявления зоны, достоинств и недостатков тех

или иных альтернативных решений, поисках дополнительных средств (вместо выбывающих

на нужды зоны). Но, очевидно, это уместнее делать на более поздних этапах,

при обсуждении проблемы в федеральных органах, в том числе - в Министерстве

финансов.

     На первой Всероссийской научно-практической конференции было предложено

провести местные референдумы по вопросам объявления территорий зонами. Такое

предложение вряд ли приемлемо. Во-первых, комментируемый Закон предусматривает

проведение "в необходимых случаях" референдума или общественного обсуждения

"при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения"

(ст. 41). Во-вторых, можно заранее предвидеть результаты опроса, направленного

в конечном счете на предоставление дополнительных средств.

     Согласно ст. 58 и 59 комментируемого Закона решение об объявлении зонами

принимается по представлению специально уполномоченных государственных органов

на основании заключения государственной экологической экспертизы. Но такими

органами, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации

от 22 сентября 1993 г. N 943 "О специально уполномоченных государственных

органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды",

являются Минприроды, Комитет по геологии и использованию недр, Комитет по

земельным ресурсам и землеустройству, Комитет по рыболовству, Федеральная

служба геодезии и картографии, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральная

служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет по водному

хозяйству при Правительстве и другие министерства и ведомства и их территориальные

органы. Все ли они будут вносить представления о кризисных экологических зонах?

     Думается, таким правом должно быть наделено только Минприроды: на него

возложена координация деятельности других специально уполномоченных государственных

органов в области охраны окружающей природной среды, ответственность за оздоровление

и улучшение качества природы. Подобный вывод будет способствовать и упорядочению

процесса объявления кризисных экологических зон.

     Во многих предложениях, посвященных механизму выхода из экологического

кризиса территорий, предлагается создать специальный орган, ответственный

за своевременное и качественное выполнение Программы, называются примерный

состав представителей министерств и ведомств, делегирующих своих работников

в этот орган, его функции, права и обязанности, штатная численность и материально-бытовое

обеспечение и т.п. На наш взгляд, еще одно надстроечное учреждение будет лишним

и неэффективным. Более того, принципиально важным представляется возложение

ответственности на администрацию, представительные органы территории, объявляемой

зоной, чтобы дать им возможность оптимально распорядиться выделяемыми ресурсами

и реализовать предоставленные полномочия.

     Есть предложения установить ответственность за доведение территорий до

экологического кризиса. Но в административном и уголовном законодательстве

предусмотрены конкретные составы правонарушений. Не надо изобретать новый,

трудно доказуемый состав, учитывая, что деградация среды происходит постепенно,

в условиях соответствующей социально-экономической обстановки. Предпочтительнее

более полно применять нормы Кодекса об административных правонарушениях и

Уголовного кодекса Российской Федерации.

     Экологический кризис и величина пораженной им территории могут быть разных

масштабов - федерального, территориального (имея в виду субъект Федерации),

местного; соответственно и меры его преодоления будут носить адекватный характер.

Вероятно, следует и зоны экологического кризиса подразделять на федеральные,

субъектов Федерации, местные, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таким

образом, на основе комментируемого Закона должны приниматься решения о зонах

экологического кризиса федерального значения. Другие зоны, если будет обоснована

их необходимость, могут объявляться на основе конституций, законов, уставов

субъектов Федерации, если это не противоречит Конституции и законам России.

     Дискуссионным остается вопрос о содержании Программы выхода из экологического

кризиса, точнее - ее экологическом либо социально-экономическом характере.

Теоретически, проект выхода из экологического кризиса не может не иметь экологических

приоритетов. Но современная практика во многом соперничает с теорией - если

программа не будет иметь социально-экономического характера, не пройдет "обкатку"

Минфина и Минэкономики, то выделение по ней финансовых, налоговых и иных средств

станет весьма проблематичным и может наступить та нерезультативность (точнее

- безрезультатность), которая постигла другие экологические программы, не

вписавшиеся в план и бюджет страны. Выход заключается, по-видимому, в том,

чтобы Программа социально-экономического развития территории в условиях кризисной

экологической ситуации обеспечивала рациональное использование и воспроизводство

природных ресурсов, научно обоснованное сочетание экологических и экономических

интересов территории.

     4. Право зарубежных стран не предусматривает норм, аналогичных ст. 58

и 59; усилия иностранного законодателя, как правило, сосредоточиваются либо

на видах природных ресурсов (атмосферном воздухе, почвах, водах) и способах

предупреждения их кризисной деградации, либо на преодолении залповых ситуаций

типа взрывов, землетрясений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных

веществ, когда производственные процессы выходят из-под контроля. Крупные

аварии на промышленном производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации,

произошли в Севезо (Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте

(ФРГ) - они дали основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих

правила оповещения населения данной и других стран, поведения операторов и

другого технического персонала, порядок эвакуации граждан, оказания помощи

пострадавшим, принятия экологических мер.

     Представляет интерес возложение за рубежом на предпринимателей обязанности

в любое время представлять компетентным национальным органам по их требованию

доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности,

приняли все необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему

персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства

и окружающей среды.

     В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях-загрязнителях

и происшествиях, вызвавших загрязнение, о состоянии территорий, причинах аварий,

опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры

регулирования экологической обстановки, порядок контроля, конкретные ограничения.

Поощряется сотрудничество государств в принятии мер по предупреждению и ликвидации

кризисов, извещение друг друга о залповых выбросах, обмен передовой технологией

наблюдения и экологического контроля.

     Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная

деятельность началась с финансирования в середине 80-х годов многочисленных

проектов, содержащих экологический элемент или преследующих чисто природоохранные

цели - восстановление лесов, контроль за загрязнением и т.д. Практика быстро

показала неэффективность финансирования разовых проектов, необходимость оказания

более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям.

Природоохранная деятельность Мирового банка подверглась переосмыслению и была

сформулирована новая экологическая концепция на макроэкономическом уровне.

К настоящему времени значительное число стран с помощью Мирового банка завершило

разработку национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания,

Египет, Гондурас и др.); составляются масштабные национальные экологические

планы для Боливии, Бурунди, Китая, Индии, Непала, Пакистана, в перспективе

- для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая

рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные

факторы неблагополучия территорий, выработать алгоритм действий применительно

к каждому конкретному случаю, состоянию хозяйственной деятельности, задействовать

организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность

подхода, пересматривает роль и место отдельных регионов в национальной экономике,

содействует созданию социальных, юридических, экономических условий выхода

из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию

природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной

взаимосвязи этого процесса со средоточением земельных латифундий в руках немногих

собственников: в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления

становится перераспределение земельной собственности, то есть земельная реформа<42>.

     Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям

и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные

меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий;

снизить загрязнение удалось через перепрофилирование и приостановку предприятий-загрязнителей,

переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей,

адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде обитания.

     Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях

промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности, вблизи атомных

электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен

при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера - территорию,

находящуюся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух

крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного

и уголовного характера, и самокоординация органов местной власти, осуществляемая

через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных

органов (иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия

в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагали

использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления

тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались,

то применительно к природному ресурсу, а не к территории).

     В ряде экологически масштабных зарубежных проектов оказывается полезной

категоризация проблем по степени остроты и важности - по "коричневому" и "зеленому"

спискам: в первый вносятся проблемы, требующие первоочередного решения (закрытие

цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной

медицинской помощи, дезактивация местности и др.); во второй - вопросы управления

устойчивым развитием природопользования, снижения деградации ресурсов, их

воспроизводства.

     Входят в практику экологические компенсационные фонды. 15 - 20% фонда

формируются за счет государственного бюджета, остальное - за счет предприятий-загрязнителей

с повышенным экологическим риском. Средства фондов расходуются на проведение

реабилитирующих мероприятий с последующим возмещением этих затрат причинителем,

если виновное лицо установлено.

     Близок к этому институт возмещения экологического вреда при помощи страхования,

хотя страхование от экологического риска не получает широкой поддержки. Объясняется

это во многом тем, что понятие экологического ущерба законодательно не определено

и может толковаться настолько широко, что сумма его компенсации может разорить

целую сеть страховых компаний. Но страхование экологического риска нередко

проводится в рамках общего страхования предприятия от аварий и катастроф путем

включения в страховые договоры конкретных пунктов.

     Государство освобождает от части налогообложения отдельные виды экологической

деятельности - внедрение безотходных технологий, выпуск экологически чистой

продукции, дарение ценных природных комплексов государственным органам, учреждениям,

общественным организациям, переуступка права земельной собственности на территории

национальных парков, заповедников. Однако растет убеждение, что обеспечение

экологического благополучия должно стать неотъемлемой частью деятельности

и долгом предприятий без дотаций и привилегий.