Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Как видно из текста комментируемого Закона (ст. 68 - 72), экологический

контроль охватывает все природные ресурсы страны, их состояние, изменяющееся

под хозяйственным или иным воздействием, соблюдение природоохранного законодательства

и нормативов качества окружающей среды. Средствами контроля ведется также

проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному

использованию ресурсов, оздоровлению окружающей среды. Столь обширные задачи

в области экологического контроля не под силу какому-то одному государственному

органу, например Минприроды. Их выполняет целая система органов государственного,

производственного и общественного контроля.

     Верхнее звено системы экологического контроля составляют высшие органы

государственной власти России. К ним относятся Президент и контрольное управление

его Администрации, Правительство. Это - органы общей компетенции. Они, решая

общие вопросы экономики страны, одновременно выполняют функции государственного

контроля в области природопользования. К органам общей компетенции относятся

также органы представительной и исполнительной власти субъектов России и органы

местной администрации.

     Следующее звено системы - специально уполномоченные государственные органы.

Деятельность названных органов имеет, в силу необходимости высокого профессионализма,

отраслевой, специализированный характер. Так, например, Госкомсанэпиднадзор

Российской Федерации осуществляет государственный санитарный надзор; Комитет

по земельным ресурсам и землеустройству - государственный контроль за рациональным

использованием и охраной земель; Госгортехнадзор - контроль (надзор) в области

охраны недр и безопасности работ в добывающих и перерабатывающих отраслях

промышленности. Экологические контрольные функции выполняет каждый государственный

орган в своей области: Министерство строительства - по вопросам экологии строительства;

Роскомрыболовство и Комитет по водному хозяйству - охраны вод; Федеральная

служба лесного хозяйства - экологии лесов; Министерство внутренних дел - по

вопросам общественного порядка; Федеральная служба по гидрометеорологии и

мониторингу окружающей среды имеет свой круг деятельности.

     Специальные полномочия в области государственного экологического контроля названным органам предоставлены законодательно. Пределы их компетенции определены

Положениями об этих органах, которые утверждены либо Президентом Российской

Федерации, либо Правительством. Так, Положение о Государственном комитете

санитарно-эпидемиологического надзора при Президенте Российской Федерации

утверждено Указом Президента Российской Федерации N 30 от 22 января 1992 г.<52>.

Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России - Указом Президента

Российской Федерации N 234 от 18 февраля 1993 г.<53>, Положение о Комитете

Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству - постановлением

Совета Министров - Правительства Российской Федерации N 91 от 2 февраля 1993

г. <54>.

     Особенность правомочий органов государственного экологического контроля

состоит в том, что их деятельность охватывает все предприятия, организации

и учреждения независимо от подчиненности и форм собственности, им подконтрольны

все должностные лица и граждане. Это повышает эффективность контроля.

     Однако не всегда интересы различных органов государственного экологического

контроля совпадают. Согласованности в работе мешает ведомственный узкоотраслевой

подход в решении повседневных вопросов охраны природных ресурсов. В результате

снижается уровень требовательности к подконтрольным организациям и предприятиям.

Можно привести такой характерный пример.

     Морская инспекция Минприроды выявила грубые нарушения правил лова минтая

местным государственным предприятием, промышляющим в Охотском море. Но органы

рыбоохраны не только не пресекли правонарушения, но и потворствовали ему.

Это произошло потому, что как органы рыбоохраны, так и рыбопромысловые государственные

организации подчинены одному и тому же органу управления - Комитету Российской

Федерации по рыболовству. Морская же инспекция Минприроды заняла более принципиальную

позицию. По ее требованию незаконные способы лова были запрещены, а виновные

наказаны.

     От ведомственных влияний не свободны и другие органы государственного

контроля в области экологии, в особенности Министерство строительства Российской

Федерации, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и некоторые другие,

которые, с одной стороны, контролируют хозяйственную деятельность той или

иной отрасли производства, а с другой - обязаны следить за соблюдением предприятиями

данной отрасли экологического законодательства. Поэтому и возник вопрос об

усилении надзорных функций Минприроды и его местных территориальных организаций.

     Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993

г. "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации

в области охраны окружающей природной среды" Минприроды и его территориальным

органам предоставлено право координировать (в пределах своей компетенции)

деятельность других специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих

охрану окружающей среды в соответствующих сферах отраслевого управления. Координация

состоит в том, что все отраслевые органы государственного экологического контроля

обязаны решать вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или

совместно с Минприроды или его органами на местах. Эти права закреплены в

Положении о данном министерстве, утвержденном постановлением Правительства

Российской Федерации от 23 апреля 1994 г.

     Решения государственных органов экологического контроля и должностных

лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

     В систему экологического контроля помимо государственного входит производственный и общественный контроль.

     Производственный контроль, как это определено ст. 71 комментируемого

Закона, осуществляется самими предприятиями, учреждениями, организациями,

их лабораториями и другими структурными подразделениями.

     Общественный контроль (ст. 72) в условиях российской демократии приобретает

массовый и действенный характер. Подробнее об этом см. комментарий к разд.

II.

     2. Эффективность экологического контроля обеспечивается мониторингом,

т.е. наблюдением за состоянием окружающей природной среды (ст. 69). В процессе

этого наблюдения государственные органы в области охраны природы, каждый в

соответствии с профилем своей деятельности, осуществляет сбор информации о

фактическом состоянии, естественных и антропогенных изменениях в природе.

Полученные материалы изучаются и обобщаются с целью выработки практических

выводов и постановки задач в области охраны природы и оздоровления экологической

ситуации конкретных регионов страны. Они объективно характеризуют природные

физические, химические, биологические процессы, уровень загрязнения атмосферного

воздуха, почв, водных объектов, последствия его влияния на растительный и

животный мир. Это дает возможность предъявлять к природопользователям определенные

требования по устранению экологических правонарушений и привлекать к ответственности

виновных лиц.

     Организация общего мониторинга возлагается на Минприроды и его территориальные

органы. При этом основным исполнителем является специальная Федеральная служба

России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и

ее подразделения на местах. Наряду с этой службой заинтересованные министерства,

ведомства и комитеты обеспечивают собственные системы наблюдения и экологического

контроля.

     Положение о мониторинге земель в Российской Федерации утверждено постановлением

Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 491. Он является составной

частью общего мониторинга и охватывает все земли России независимо от форм

собственности, целевого назначения и характера использования. Ведется федеральный,

региональный и локальный мониторинг земель. Его основные задачи: своевременное

выявление негативных процессов, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций

по предупреждению и устранению последствий; информационное обеспечение государственного

земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства; контроль

за использованием и охраной земель.

     В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения (съемки,

обследования и изыскания) за состоянием земель. При этом выявляются изменения

и производится оценка: состояния землепользований, угодий, полей, участков;

процессов, связанных с изменением плодородия почв; загрязнения пестицидами,

тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается

также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных

сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений,

стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и

радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.

     Мониторинг земель ведется Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству

(Роскомземом), Минприроды при участии Минсельхозпрода и других заинтересованных

министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются в архивах (фондах)

и банках данных автоматизированной информационной системы. Роскомзем и его

органы на местах представляют в соответствующие органы исполнительной власти

России и субъектов Федерации согласованные с Минприроды сведения (доклады)

о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют

оперативные сводки.

     Мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других

природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и т.д).

     Органы государственного, производственного и общественного экологического

контроля используют данные мониторинга в своей повседневной деятельности.

     3. Эффективности государственного экологического контроля содействуют

общественный и производственный контроль. Как показывает практика, организации

общественного экологического контроля нередко вступают в конфликты с государственными

надзорными органами, если последние плохо борются с нарушителями экологических

требований или потворствуют им. Такой конфликт - полезное дело, так как он

обязывает к поиску оптимального решения проблемы.

     Закон Российской Федерации "Об общественных объединениях", принятый Государственной

Думой 19 мая 1995 г., предоставляет общественным организациям широкие права.

Они, согласно ст. 27 Закона, вправе участвовать в выработке решений органами

государственной власти и местного самоуправления по самым разнообразным вопросам

охраны окружающей природной среды того или иного региона, края, области, района,

а также отдельного природного объекта.

     Условно такие общественные организации можно разделить на два основных

типа.

     Одни из них не связаны с конкретной местностью, регионом, каким-либо

знаменитым природным объектом (озеро Байкал, Чернобыльская АЭС и др.). Они

выражают интересы и предпочтения тех, кто добивается проведения определенной

экологической и земельной политики в стране в целом. Например, высказывают

обоснованные требования по организации новых и сохранению старых заповедников,

расширению парков, сохранению живой природы, ограничению застройки красивых

ландшафтов или вообще зеленых площадей. В этих организациях группируются любители

природы, активные туристы, естествоиспытатели.

     Другие общественные организации имеют местный характер. Они объединяют

круги населения, которые беспокоятся за свое здоровье и нормальный быт из-за

появления в данной местности таких объектов, как свалки, "дымящие" производства,

горные разработки, а также нежелательные в социальном отношении объекты (например,

винно-водочные и табачные торговые точки вблизи школ). Такие общественные

организации нередко возникают в процессе борьбы против нежелательных (небезупречных)

проектов и поэтому имеют временный характер.

     4. Статья 71 комментируемого Закона предусматривает создание специальной

экологической службы на предприятиях (организациях). Должностные лица этой

службы должны проверять выполнение планов и мероприятий по охране природы

и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству

природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей природной среды,

выполнению требований природоохранительного законодательства.

     На многих предприятиях, в особенности крупных, давно уже существуют и

успешно действуют, в составе их администраций, отделы (лаборатории) производственного

экологического контроля. К сожалению, такая практика не получила пока широкого

распространения в сельскохозяйственных предприятиях. Однако в некоторых из

них работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела,

связанные с приусадебными земельными участками. Ныне, в результате выделения

крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление

экономически и экологически обоснованных проектов землеустройства таких хозяйств,

а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства.

     В ряде сельских хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных

и защитных устройств, а также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агролесомелиораторы,

агрономы-экологи и др. Специалистов гидротехников-мелиораторов имеют многие

хозяйства Кубани, занятые рисосеянием. Названные специалисты отвечают за правильную

безаварийную эксплуатацию гидротехнических сооружений, что способствует не

только их сохранности, но и правильному режиму орошения и осушения земель.

Указания таких специалистов обязательны для всех работников данного сельскохозяйственного

предприятия.

     По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием

и рациональным использованием других природных ресурсов (естественной растительности,

вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов должно облегчить

деятельность государственных инспекторов надзорных органов, которым при письменных

сношениях и посещениях хозяйств удобнее иметь дело с информированными специалистами,

чем с руководителями хозяйств.

     Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за угодьями целесообразен

не только в сельскохозяйственных предприятиях: эти угодья нередко временно

или постоянно отводятся в пользование несельскохозяйственных предприятий,

которые имеют возможность или даже обязаны учитывать интересы агропроизводства.

Так, в ходе строительства канала Волга - Москва при Управлении строительства

действовал так называемый отдел отчуждений, который разрешал сельскохозяйственное

пользование на временно свободных "канальных" землях, следил за своевременным

возвращением колхозам временно занятых под нужды строительства сельхозугодий

и за приведением их в годное состояние. Хотя этот отдел выполнял чисто функциональные

задачи, его указания, касающиеся земли, были обязательны для других строительных

подразделений. Организационное выделение земельно-контрольных функций способствовало

рациональному использованию земель, вовлеченных в строительство, позволяло

избегать ненужных повреждений земли, сводить до минимума ее выпадение из сельскохозяйственного

производства.

     Многие современные нефтедобывающие предприятия сначала принимают и используют,

а затем возвращают хозяйствам временно отчужденные у них земли. За своевременностью

отчуждения и возврата, а также за приведением участков в пригодное состояние

следит маркшейдерская служба. Такая практика имеет аналогии и в зарубежном

опыте.

     Специалисты и администраторы производственного экологического контроля

особенно нужны на стройках, которые ведутся в условиях неустойчивой природной

среды: на северных территориях, на побережьях рек, озер и морей, в некоторых

горных районах - там, где неправильное обращение с природой способно привести

к ее дегенерации, нарушению и биологическому оскудению смежных территорий.

Разумеется, это относится и к тем стройкам, которые приходится осуществлять

в пределах особо охраняемых объектов - в заповедниках, парках, на территории

охранных зон исторических памятников, в местах, которые являются природными

или культурными реликвиями. Нужны они на стройках в городах и поселках, где

любое экологическое нарушение особенно болезненно.

     В этих случаях к строительным работам следовало бы допускать только такие

подрядные организации, которые хорошо проявили себя в экологическом смысле

на предыдущих объектах, а их персонал прошел соответствующую подготовку (обучение)

и которые имеют в своих штатах земельных администраторов.

     Любой вид внутрипроизводственного контроля должен, как известно, включать

в себя санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением

и экологический контроль. Однако в этом смысле он не находит поддержки в законодательстве.

     Статья 125 Земельного кодекса (ЗК) России устанавливает административную

и уголовную ответственность за земельные нарушения и преступления; ст. 126

предполагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о дисциплинарной

ответственности ЗК умалчивает. Это означает, что внутрипроизводственного земельного

контроля ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция представляется

явным пробелом права.

     Экологические нарушения, допускаемые работниками на производстве, весьма

нередки, однако в трудовом законодательстве о них тоже ничего не сказано.

По этой причине, надо полагать, умалчивают о них и многие Правила внутреннего

трудового распорядка. Так, работника геологической партии трудно наказать

в дисциплинарном порядке за неосновательную (несанкционированную) порчу земли,

ибо такой проступок не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распорядка,

действующих в этой отрасли.

     5. Правовые формы экологического контроля в зависимости от характера

их последовательного, логического применения можно разделить на три вида (стадии):

а) информационно-правовые - при сборе материалов; б) принятие решений по результатам

проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов.

     а) Информацнонно-правовые формы контроля при сборе материалов

     Для того чтобы принять квалифицированное решение, любой орган контроля

должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение

экологического законодательства, в чем оно выражается, кто виновен, что нужно

предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков причиненный

вред, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь.

Возникают и другие вопросы, выяснение которых требует сбора и анализа материалов

(документов), проведения проверок, ревизий. В необходимых случаях может назначаться

экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

     Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку

состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе,

закон дает ему право совершать ряд правовых действий:

     проверку законности оснований пользования природным объектом;

     обследование фактического состояния использования или неиспользования

данного объекта; проверку его использования в соответствии с целевым назначением

и статусом субъекта природопользования.

     Так, например, проверка оснований (законности) пользования должна касаться

каждого природного объекта или участка, находящегося в собственности, владении,

пользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки,

земли крестьянских (фермерских) хозяйств. Особую значимость такие проверки

приобретают при нарушении законности приватизации.

     Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных

факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения

(пользования) природным объектом в значительной степени упростит процесс восстановления

нарушенных прав, возвращения природного объекта в прежнее состояние, не потребует

или минимизирует дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение закона

выявляется не сразу, на его устранение обычно требуется значительное время

и средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя,

то при отказе от добровольной компенсации ущерба он будет возмещать его в

гражданско-правовом порядке, т.е. через судебные органы, что в еще большей

степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Суд может потребовать

проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических,

мелиоративных, противоэрозионных и др., выполняемых с привлечением специальной

техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно вовремя пресечь

правонарушение.

     При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих

законность права собственности, владения, пользования природным объектом,

а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в комитете по земельным

ресурсам и землеустройству. В случае предоставления природного объекта в пользование

на основании договора проверяется его законность (например, соответствие содержания

договора требованиям экологического законодательства). При выявлении нарушений

госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении)

договора.

     Иногда в ходе проверки бывает необходимо обследовать фактическое использование

природного объекта. Это позволяет выявить, используется ли земельный участок

полностью или частично, имеются ли свободные участки. Далее, требуется устранить

нарушения экологического законодательства, предупредить возможные отрицательные

последствия. По результатам обследования выявляются нерационально используемые

угодья.

     Всей этой деятельности должна предшествовать подготовительная работа,

содержание которой зависит от характера предполагаемого нарушения. Сюда входит:

подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение

ее с изменением масштаба, получение координат и других данных), почвенно-геоботанических

материалов, агрохозяйственных обследований, учетно-регистрационных и др.

     О предстоящей проверке заинтересованные лица должны быть уведомлены в

официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ).

     Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет

необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор

образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает

решение.

     Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах и

в первую очередь в протоколе обследования. При этом могут быть обнаружены

самые разнообразные отклонения от норм экологического законодательства. Так,

если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного

предприятия земля является излишней для его производственной и иной деятельности,

то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном

порядке другим землепользователям, среди которых преимущество имеют сельскохозяйственные

предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.

     Следующая стадия контроля - проверка целевого использования природного

объекта. В соответствии с законом все владельцы объектов природы, в том числе

собственники, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением.

     Целевое назначение того или иного объекта природы указывается в решении

о его предоставлении и в документа на право собственности, владения или пользования,

причем констатация цели является непременным элементом содержания документа.

Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в Земельном,

Водном кодексах, других законах и иных нормативных актах о природопользовании.

     Проверка использования объектов природы в соответствии с целевым назначением

может проводиться как одновременно с обследованием фактического их использования,

так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки

(двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период

освоения предоставленного природного объекта, так как позволяет своевременно

выявить возможные нарушения и избежать последующих расходов. Такого рода контроль

(на ранних стадиях) достаточно эффективен при профилактике экологических правонарушений,

так как дисциплинирует природопользователей, позволяет избежать более серьезных

нарушений.

     Возможны и эпизодические проверки, например какого-либо факта (по жалобе,

сигналу прессы и т.п.). В отличие от комплексных и плановых проверок, они

являются менее сложными мероприятиями.

     б) Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого

решения и его содержание основываются на данных проверок, обследований и анализа

полученных материалов.

     Принимаемое решение может носить предварительный характер, когда необходимо

проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов,

оценки экологических последствий), когда нарушение длящееся и его невозможно

немедленно устранить, когда не выявлен субъект или он оспаривает факт (вину)

нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих

вынести правильное и обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие

органы.

     Решение может быть принято и на месте. Так, госинспектор при тех или

иных обстоятельствах может:

     дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий,

адресованных природопользователю, со ссылкой на требования закона, с определением

срока выполнения перечисленных в Указании конкретных работ, мероприятий, отдельных

действий; в Указании дается также предупреждение природопользователю: если

он не выполнит всех требований, то материалы будут переданы в комиссию для

привлечения его к ответственности;

     составить Протокол о нарушении экологического законодательства и направить

в названную выше комиссию;

     вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в правонарушении;

     предписать нарушителю требование (по форме) о приостановлении работ,

эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением экологического законодательства;

в требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить

допущенные недостатки, и предупреждение, что в противном случае по предписанию

госинспектора будет прекращено финансирование работ;

     направить банку или другой организации, финансирующей работы, предписание

(по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации

объекта. Оно вручается нарушителю после того, как он не выполнит определенных

действий по приостановке работ, указанных в требовании госинспектора. Лишь

после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании, госинспектор

дает уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы.

И одновременно посылает уведомление возобновить приостановленное финансирование

(кредитование) работ.

     в) Исполнение решения. Исполнение решения госинспектора любой службы

государственного экологического контроля обеспечивает сам госинспектор. В

этих целях инспектора Минприроды, Роскомзема, санитарно-эпидемиологического

и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных экологических

правонарушений, ведут в ней записи о принятых мерах, добиваются восстановления

нарушенных прав, делают отметки об исполнении своих предписаний и указаний.