Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Споры в области охраны окружающей природной среды часто называют экологическими,

но это не всегда верно. Спор о соблюдении тех или иных требований по охране

природы в связи с неудачным для экологии размещением объекта строительства,

а также многие другие (оспаривание экологической экспертизы, требования о

приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии

его производства, вредно сказывающегося на здоровье людей) являются экологическими.

Но было бы терминологической неточностью назвать таковым всякий спор по поводу

надлежащего (ненадлежащего) использования объектов природы. Так, например,

может возникнуть спор в связи с неправильным применением земельного законодательства

о мелиорации. В частности, осушение заболоченных земель может оздоровить состояние

природной среды, но одновременно - сократить территорию мест обитания диких

птиц и других животных, предпочитающих водную стихию. Практика нередко идет

при таких ситуациях на уступки во имя сохранения живой природы, оставляя нетронутым

спорный объект. Но такой спор, кто бы его ни возбуждал, правильнее назвать

не экологическим, а спором "в области охраны природной среды". Спор о размере

возмещения вреда, причиненного здоровью человека в связи с нарушением экологических

требований, также является спором в области охраны природной среды. Здесь

экологическим может быть спор о требовании улучшить экологическую ситуацию

на предприятии, в регионе в целом, которая послужила причиной нанесения вреда,

и этот спор будет иметь самостоятельное значение. Следовательно, не всякий

спор "в области охраны природной среды" следует считать "экологическим". Различать

их необходимо не только по причинам чистоты терминологии, но и по существу.

     К двум названным видам отношений применяются правовые нормы разных отраслей

законодательства. При рассмотрении споров в области охраны природы, когда

пострадали имущественные интересы работника предприятия или самого предприятия,

применяются статьи трудового законодательства, а если обстоятельства выходят

за рамки трудовых отношений - нормы Гражданского кодекса о возмещении убытков

(ст. 15 и 393 ГК). При экологических правонарушениях (в узком смысле слова)

применяются в основном нормы об охране природы. Нередко эти споры тесно связаны:

они вызываются одними и теми же причинами - экологическими правонарушениями.

Не случайно поэтому ст. 78 - 80 комментируемого Закона говорят о спорах "в

области охраны природы". Последнее понятие более широкое: оно охватывает и

чисто экологические, и все другие споры в этой области (в то время как, например,

контроль, экспертизу закон называет именно "экологическими" в силу их специального

назначения - ст. 68 - 72 Закона).

     Экологический спор, как правило, бывает настолько сложен, что без административного властного вмешательства компетентных государственных органов его невозможно решить полностью и окончательно. Ведь в "экологической цепочке" завязаны многие

производства, органы управления разных уровней и подчиненности. Поэтому законодательство

допускает и судебный, и административный порядок разрешения экологических

споров. Очень сложный экологический спор можно "утопить" в море судебных решений,

тогда как властное постановление высокого органа государства помогает "разрубить

гордиев узел". Нисколько не умаляя значение судебного разбирательства экологических

споров, нельзя забывать о возможностях еще до суда урегулировать многие спорные

экологические проблемы в административном порядке. Поэтому ст. 78 комментируемого

Закона на первое место ставит административный порядок разрешения споров в

области охраны природной среды.

     Для разрешения этих споров местная администрация, как орган власти в

районе, на селе, в городе, образует специальные комиссии. Закон, разумеется,

допускает возможность обжалования как решений комиссии, так и любых должностных

лиц, но это не означает, что весь "поток" жалоб должен направляться в суды.

Жалобщик, потерпевший должен прежде всего подумать, в какой орган ему обращаться,

чтобы его спор был рассмотрен быстро и справедливо. Если он не доверяет административному

разбирательству своей жалобы, для него открывается возможность обратиться

в суд или арбитражный суд. Суды рассматривают, как правило, споры с участием

граждан; арбитражные суды - споры организаций, предприятий, учреждений и споры

граждан, если они выступают в роли предпринимателей (в том числе споры крестьянских

хозяйств).

     2. В Информационном письме Высшего арбитражного суда от 25 мая 1992 г.

N С-13/ОСЗ-113 "В связи с введением в действие Закона "Об охране окружающей

природной среды"<57> определена подведомственность споров в области охраны

природы (см. приложение).

     Статья 87 комментируемого Закона предусматривает возможность вынесения

арбитражным судом решения, обязывающего ответчика возместить причиненный вред

в натуре за счет его сил и средств. При этом суду следует определять конкретные

мероприятия, направленные на возмещение причиненного ущерба, срок их исполнения.

В случае уклонения ответчика от возложенных на него обязанностей арбитражный

суд в соответствии со ст. 153 Арбитражного процессуального кодекса Российской

Федерации вправе изменить способ и порядок исполнения решения.

     Такие споры часто возникают при изъятии земель для государственных нужд,

когда строительные организации наносят вред окружающей природной среде: разрушают

плодородный слой почвы на соседних, не отведенных им земельных участках, уничтожают

урожай сельскохозяйственных культур, портят зеленые насаждения, захламляют

территорию, примыкающую к объекту строительства. Бывает и так: нефтедобытчики

загрязняют разливами нефти обширные участки; при передвижении буровых установок

на новые места (с помощью мощных тягачей) разрушают и губят все на своем пути

(хотя такая технология производства и запрещена законодательством об охране

природы). В подобных случаях суд обязывает ответчиков восстановить за свой

счет, а главное - своими техническими средствами все, что поддается восстановлению.

Если ответчик по каким-то обоснованным причинам не может возместить причиненный

вред в натуре (например, у него нет специализированной сельскохозяйственной

техники, удобрений и т.п.), то суд обязывает его компенсировать убытки в денежном

выражении. Лучший вариант решения, однако, когда работы по восстановлению

природных объектов выполняют специальные мелиоративные предприятия по договору

с потерпевшей организацией. При этом бывает необходима экспертная оценка затрат

на проведение необходимых природоохранных работ.

     3. Пленум Верховного Суда Российской Федерации издал постановление N

6 от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении

законодательства о земельной реформе"<58>. Оно выходит за рамки чисто экологических

споров, но помогает понять пределы их подведомственности судам и на примере

земли - главного природного ресурса - показывает государственную политику

в области природопользования.

     Кроме того, что важно для практики судов, постановление Пленума дает

перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций). Остановимся на этих

вопросах подробно.

     1) Требования о признании неправомерным отказа местной администрации

в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского

(фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства

индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества,

сенокошения, выпаса скота.

     Суд может рассматривать спор только на стадии предоставления фермерскому

(крестьянскому) хозяйству земельного участка. Когда же фермер уже начал предпринимательскую

деятельность и у него возник спор, то дело подведомственно, конечно, арбитражному

суду.

     При рассмотрении названных споров надо иметь в виду, что размеры предоставляемых

земельных участков дифференцированы законодательством субъектов Российской

Федерации по целевому признаку. Следовательно, судам необходимо руководствоваться

теми нормативными актами, которые приняты данным субъектом; если же такого

акта нет - законами СССР и РСФСР, поскольку они не противоречат законодательству

Российской Федерации.

     2) Жалобы на отказ в регистрации и выдаче государственных актов, удостоверяющих

право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, а также

жалобы на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли.

     Так, работники ПТУ по решению администрации Староюрьевского района Тамбовской

области получили из специального фонда перераспределения земель 448 га сельскохозяйственных

угодий для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако райкомзем

отказал в регистрации хозяйств и выдаче государственных актов на право собственности

на землю должностным лицам училища - директору, его заместителю и другим,

мотивируя свой отказ ссылкой на ст. 2 Указа Президента Российской Федерации

от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы".

Комитет предложил должностным лицам ПТУ уволиться, чтобы получить право заниматься

предпринимательской деятельностью. Прокурор района поддержал решение комитета,

а суд, куда обратились работники ПТУ, признал названные действия незаконными,

основанными на неправильном толковании ст. 2 Указа Президента. Такое решение

суда является правильным.

     Статья 2 Указа Президента имеет в виду должностных лиц органов государственной

власти и управления. Директор ПТУ не относится к этой категории работников.

Поскольку широкое толкование названного Указа Президента было частым явлением

в практике райкомземов, Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам

и землеустройству дал по своей системе Указания от 15 декабря 1992 г. N 23

"О соблюдении правовых актов Российской Федерации при регистрации крестьянских

(фермерских) хозяйств", где особо подчеркнул, что можно приостанавливать регистрацию

крестьянских (фермерских) хозяйств лишь в том случае, если главами этих хозяйств

являются должностные лица органов государственной власти и управления. После

их освобождения от должности, передачи функций главы хозяйства другому лицу

- члену хозяйства, регистрация и выдача государственного акта должна быть

произведена.

     3) Требования о признании неправомерным прекращения местной администрацией

права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования

земельными участками и их аренды.

     Как известно, ст. 39 Земельного кодекса Российской Федерации, которая

давала исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности на

землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками

и их аренды, признана недействующей по Указу Президента Российской Федерации

от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской

Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Однако из этого

не следует, что иски граждан о лишении их прав на землю не должны приниматься

судами. По таким искам суд вправе и должен руководствоваться ст. 36 Конституции

Российской Федерации, которая гарантирует защиту земельных прав граждан.

     4) Жалобы собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей

на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения

объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка

для государственных и общественных нужд.

     Согласование места размещения строительства существенно затрагивает права

хозяйств - пользователей этой земли, так как решает судьбу землевладения.

Поэтому ст. 28 и 29 Земельного кодекса определяют обязательную процедуру таких

согласований. Задача суда - проверить соблюдение организациями, заинтересованными

в изъятии спорных земель, того порядка, который установлен Земельным кодексом.

     5) Жалобы собственников земли, землевладельцев, арендаторов о признании

недействительными актов, изданных государственными или иными органами не в

соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства.

     В этих случаях суды руководствуются законодательством, определяющим правомочия

государственного органа или должностного лица, принявшего решение (положение

о данном государственном органе, утвержденное Правительством Российской Федерации,

устав государственного органа, инструкция, определяющая права и обязанности

должностного лица, и т.д.). Основополагающим здесь является Закон Российской

Федерации от 27 апреля 1993 г. об обжаловании в суд действий государственных

органов и должностных лиц.

     6) Требования о признании преимущественного права наследования земельного

участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также

о преимущественном праве наследования земельного участка для ведения личного

подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения

предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также

о наследовании права аренды.

     Земельный участок может наследоваться гражданином или крестьянским (фермерским)

хозяйством в тех случаях, когда земля предоставлена на условиях пожизненного

наследуемого владения, на праве частной собственности или аренды (в последнем

случае наследуется не земельный участок, а право его аренды, - ст. 62 Земельного

кодекса). Лица, владеющие землей на другом титуле (временное пользование земельным

участком, бессрочное пользование), не могут передавать ее по наследству.

     В отличие от норм гражданского законодательства земельный участок переходит

не просто к наследнику, как это происходит с обычным имуществом, а к одному

из членов данного крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом требуется

согласие всех остальных. Поскольку член крестьянского хозяйства признается

способным его вести, законодательство (ст. 61 ЗК Российской Федерации) не

допускает каких-либо претензий на этот счет со стороны местной администрации

или комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

     Другое дело, если земельный участок передается не члену крестьянского

хозяйства, а наследнику умершего, т.е. гражданину, изъявившему желание вести

крестьянское хозяйство. В этом случае требуется обязательное соблюдение условий,

предусмотренных ст. 58 ЗК: земельный участок может быть передан лицу, достигшему

18-летнего возраста, имеющему опыт ведения сельскохозяйственного производства

либо соответствующую квалификацию или специальность. Связанные с этим споры

подведомственны суду.

     Таким образом, завещатель ограничен в отношении своих наследников целым

рядом условий. Он не может, например, использовать норму Гражданского кодекса,

предоставляющую ему право завещать имущество по своему усмотрению. Он не может

лишить права наследования членов крестьянского (фермерского) хозяйства в пользу

других наследников, которые не вели это крестьянское хозяйство, даже если

они признаются наследниками первой очереди по ГК.

     Если члены крестьянского хозяйства отсутствуют, а наследников, изъявивших

желание его вести, несколько, выбор производится на конкурсной основе, а споры

о преимущественном праве наследования, как и несогласие с решением конкурсной

комиссии местной администрации, рассматриваются судом.

     Если среди наследников нет желающих вести крестьянское (фермерское) хозяйство,

то в соответствии со ст. 61 ЗК земельный участок передается по наследству

в размерах, установленных для ведения личного подсобного хозяйства, обслуживания

жилого дома либо для садоводства или животноводства. Таким образом, крестьянское

(фермерское) хозяйство ликвидируется, а наследники получают земельные участки

по нормам, принятым для других категорий граждан, - в соответствии с законодательством

субъектов Российской Федерации.

     7) Требования о признании неправомерным отказа администрации в предоставлении

служебного надела, а также отказа в сохранении права пользования служебным

наделом за лицами, перечисленными в ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации.

     При рассмотрении этих жалоб суды руководствуются ст. 87 ЗК и законодательством

субъектов Российской Федерации, принятым по вопросам обеспечения служебными

земельными наделами отдельных категорий граждан: работников транспорта, лесного

хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства.

Наиболее часты споры при увольнении работника-землепользователя со службы.

Поскольку служебный надел предоставляется гражданам во временное пользование

и в связи с работой на данном предприятии, увольнение влечет за собой прекращение

пользования земельным участком. Однако судам необходимо иметь в виду, что

по ст. 87 ЗК право на служебный земельный надел сохраняется для: работников,

прекративших трудовые отношения при переходе на пенсию по старости или инвалидности;

одного из членов семьи работника, призванного на действительную срочную военную

службу или поступившего на учебу; одного из членов семьи работника, погибшего

в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга

и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до их совершеннолетия.

Нарушать требования этой статьи субъекты Федерации не могут.

     При изъятии земельного участка за гражданином сохраняется право снять

урожай сельскохозяйственных культур текущего года, и только после этого право

пользования участком прекращается.

     8) Требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или

временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд,

ограничением прав собственников, землевладельцев, землепользователей, или

ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью

предприятий, учреждений, организаций и граждан.

     Иски по поводу названных требований суды удовлетворяют на основании пп.

9 - 13 Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам,

землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства,

утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации

от 28 января 1993 г.<59>.

     9) Требования о возмещении убытков, причиненных в результате неправомерного

занятия земельного участка, его загрязнения, порчи и других нарушений прав

собственников, землевладельцев и землепользователей (ст. 53, 55, 126 Земельного

кодекса);

     Комментарий по этой категории дел дается в разд. XIV.

     10) Требования о возмещении убытков, понесенных собственником земли,

землевладельцем, землепользователем в связи с проведением изыскательских работ

(ст. 45, 46 Земельного кодекса).

     При удовлетворении названных требований необходимо руководствоваться

также Временным положением о порядке выдачи лицензий на право выполнения проектно-изыскательских

работ, связанных с использованием земель. Это Положение утверждено Комитетом

Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 15 марта 1993

г.<60>.

     В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации не названа

одна значительная категория споров. Районные и областные администрации часто

выносят решения о предоставлении земельных участков под различные виды строительства,

дачи, сады в таких местах, где строительство запрещено в целях охраны природы.

В таких случаях граждане и их общественные организации вправе обратиться в

суд с требованием об отмене вынесенного решения.

     Ленинградская региональная общественная организация "зеленых" предъявила

иск правительству Ленинградской области об отмене его решения от 22 ноября

1993 г. N 950-р "Об отводе Ленинградскому оптико-механическому объединению

им. В.И.Ленина земельного участка под организацию коллективного садоводства

в Выборгском районе". По этому решению отводилось 21,4 га в лесах первой группы

и было предоставлено право вырубать древесину.

     В 1994 году Ленинградский областной суд несколько раз рассматривал дело,

но всегда в иске "зеленым" отказывал. Лишь после повторной жалобы истца в

Верховный Суд Российской Федерации 19 мая 1995 г. было вынесено решение Ленинградского

областного суда, которым требования "зеленых" удовлетворены полностью.

     Из материалов дела было видно, что решение правительства Ленинградской

области вынесено в нарушение не одного, а нескольких законов. Во-первых, отводимый

земельный участок находился в лесах первой группы, не подлежащих вырубке (она

допустима лишь в исключительных случаях и с разрешения Правительства Российской

Федерации, - ст. 22 Основ лесного законодательства Российской Федерации).

Поэтому ленинградская областная администрация не имела права выносить подобные

решения. Во-вторых, данный земельный участок находился в водоохранной зоне

реки Гладышевки Карельского перешейка, что также не позволяло отводить участок

под садоводство (ст. 99 Водного кодекса РСФСР и изданные в ее исполнение нормативные

акты). И, наконец, в-третьих, по планам ведения лесного хозяйства на этой

территории создавался заказник, с чем также обязано было считаться правительство

Ленинградской области.

     Ленинградским "зеленым" пришлось приложить немало труда, чтобы доказать

совершенно явное беззаконие, поэтому их опыт важен как судебный прецедент.

     Споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных

и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения

и приобретения земельных участков, а также иные споры, связанные с земельными

отношениями, когда его участниками являются предприятия, их объединения, организации

любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их

объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность,

в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство в силу ст. 20, 22

Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся к юрисдикции

арбитражного суда.

     4. Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской

Федерации периодически разъясняют вопросы применения законодательства при

разрешении споров в данной сфере. Так, например, часто возникают споры о размерах

платы за загрязнение окружающей природной среды. В связи с этим Пленум Высшего

Арбитражного Суда издал постановление N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых

вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной

среды"<61>.

     5. Высший Арбитражный Суд опубликовал Информационное письмо от 19 июля

1993 г. N С-13/ОСЗ-241<62>, в котором разъяснил судам следующие особенности

применения лесного законодательства при рассмотрении споров в области охраны

природы.

     Согласно ст. 64 Основ лесного законодательства организуется государственная

лесная охрана Российской Федерации, уполномоченные работники которой вправе

предъявлять в арбитражном суде иски о возмещении причиненного предприятиями,

учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями ущерба лесному

хозяйству.

     Наряду с этим в арбитражном суде рассматриваются споры: о восстановлении

нарушенных прав лесопользователей и о возмещении им убытков; об обжаловании

решений органов власти о предоставлении лесного фонда в пользование, о досрочном

прекращении права пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 2 ст. 37 Основ;

об обжаловании решений органов, выдавших разрешительный документ; о приостановлении

или ограничении права пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 1 ст.

39, но лишь в тех случаях, когда истцами являются предприятия, учреждения,

организации и граждане-предприниматели. При этом, определяя подведомственность

споров с участием органов, указанных в ст. 37 и 39 Основ лесного законодательства,

следует руководствоваться ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской

Федерации.

     Арбитражным судам в соответствии со ст. 79 Основ лесного законодательства

подведомственны споры между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями

по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду

участков лесного фонда и производство работ.

     При определении подсудности споров в области лесных отношений между предприятиями,

учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе

Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,

следует руководствоваться ст. 23 - 31 Арбитражного процессуального кодекса.