Экономика

Частная система социального обеспечения

Опыт чилийских экономических реформ

Источник: Глобальная сеть рефератов

 [В результате пересмотра исходных данных при подготовке второго издания, а

также вследствие включения в анализ большего числа лет изменились некоторые

цифры, приводимые в данном предисловии. В любом случае это не меняет

полученных выводов.]

В последнее время на среднего чилийца обрушился мощный поток противоречивых

статистических данных. О многих аспектах социально-экономического развития

обычный гражданин не знает, что и думать. Кажется, с помощью цифр можно

доказать что угодно.

В зависимости от того, кем приводятся эти цифры, создается впечатление, что

страна то идет вперед, то стоит на месте, число бедных то увеличивается, то

уменьшается, капиталовложения то снижаются, то растут, государственная

медицина по сравнению с частной выглядит то лучше, то хуже, система

пенсионного страхования, основанная на перераспределении, является более

высокой или более низкой ступенью по сравнению с той, которая основана на

индивидуальном накоплении капитала, или индивидуальной капитализации, и так

далее.

"Стать серьезными"

Во всех этих утверждениях имеется доля истины. Однако обнаружить ее непросто,

и если мы действительно хотим этого, нам, чилийцам, придется пойти на такую

жертву, на которую многим идти не хотелось бы. Попросту говоря, мы должны

стать серьезными.

В последние годы, вероятно, каждый из нас сталкивался с противоречивыми

трактовками результатов реформ в области пенсионного страхования. Их

противники утверждают, что система перераспределения, действовавшая до 1980

г., была более согласованной, давала большую прибыль, обеспечивала более

высокие пенсии, чем режим индивидуальной капитализации, созданный в результате

реформы, и что было бы выгоднее сохранить прежнюю систему, конечно, улучшив

управление ею. Со своей стороны, правительственные эксперты [книга написана до

выборов 1990 г., когда правительство реформ ушло в отставку -- прим. ред.]

утверждают, что при старой системе наблюдались и дискриминация бедных, и

значительный дефицит средств, а пенсии были ниже, чем при режиме

индивидуальной капитализации. И те, и другие обосновывают свои положения

многочисленными цифрами.

К счастью, по крайней мере в данной области, нашлись люди, которые решили

"стать серьезными". Результатом этого является книга, которую мы держим в

руках.

                       Какой была пенсионная система?

Эрнан Чейре начинает с углубленного анализа пенсионной системы, действовавшей

в Чили до 1980 г.

Мы знаем, что эта система основывалась на принципе, согласно которому активные

(работающие) члены общества должны содержать его пассивных членов.

Работодатели и трудящиеся ежемесячно предоставляли средства для того, чтобы

выплачивать пенсии и пособия.

От многообразия к анархии

Старая система строго регулировалась многочисленными законами, но, тем не

менее, не была единообразной. До 1980 г. в стране насчитывалось 32 страховых

учреждения, хотя 95% вкладчиков платили взносы только в три: Службу

социального страхования (65%), Страховую кассу частных служащих (18%) и

Национальную кассу государственных служащих и журналистов (12%).

В этих учреждениях насчитывалось до ста различных систем и подсистем

страхования, причем некоторые из них создавали поистине привилегированные

условия. Например, в соответствии с системой "догоняющих" пенсий последние

пересчитывались точно так же, как зарплата, а система досрочного выхода на

пенсию позволяла, скажем, банковскому служащему отправиться на покой в

возрасте 42 лет.

Забытое большинство

Однако большинство трудящихся, в том числе самые бедные, были лишены всех

привилегий и поставлены в наиболее жесткие условия. Так, те, кто платил взносы

в Службе социального страхования (ССС), могли выйти на пенсию только по

возрасту, причем в этой организации возрастной ценз был самым высоким. Они не

могли также получать пенсии за выслугу лет, как, например, в "Кассах"

служащих, а общая сумма пенсии составляла меньший процент от зарплаты, чем во

всех других страховых учреждениях.

Эти и другие недостатки системы касались почти двух третей чилийских

вкладчиков, и как уже говорилось, самых бедных.

Все это, естественно, не с лучшей стороны характеризовало ту "коллективную

ответственность", которая будто бы служила моральным основанием пенсионной

системы.

На вершине пирамиды

Самыми большими были так называемые удвоенные пенсии, дававшиеся в качестве

"признания заслуг" (во многих случаях неоправданных) за годы службы.

С ними соперничали пенсии парламентариев. Никогда не забуду, как в сентябре

1973 г., когда внезапно было прервана действие моего депутатского мандата,

длившееся всего три месяца, я получил извещение о том, что такой

незначительный срок не является препятствием для получения одной из

вожделенных парламентских пенсий. И это несмотря на то, что мне тогда было

всего 37 лет, и я успел сделать лишь 15 взносов на весьма скромную сумму! Из

моральных соображений я, естественно, не смог принять столь привлекательное

предложение.

"По плодам их..."

Автор объективно и подробно анализирует цифры, характеризующие

функционирование пенсионной системы до 1980 г.

В качестве конкретного примера я выбрал средние величины пенсий, выплаченных в

1973 г. и выраженных в песо 1986 г., а также в их эквиваленте -- в единицах

постоянной покупательной способности "Unidades de Fomento" (UF): Служба

социального страхования (ССС) -- 9.875 песо (3,2 UF); Страховая касса частных

служащих (СКЧС) -- 8.239 песо (2,7 UF); Национальная касса государственных

служащих и журналистов (НКГС) -- 30.838 (10 UF); Пенсионная касса банковских

служащих -- 21.749 песо (7 UF). ["Unidades de Fomento" (UF) -- ежемесячно

определяемая правительством Чили величина, отражающая стоимость

потребительской корзины. -- Прим. ред.]

Эти цифры не нуждаются в каких-либо комментариях.

Граждане страны

Таким образом, урожай, богатый для немногих, оказывался скудным для

большинства, но даже за такой урожай страна вынуждена была платить чрезвычайно

высокую цену.

Чейре приводит цифры, характеризующие рост налоговых сборов, вызванный тем,

что в течение десятилетий взносы активных членов общества были недостаточны

для выплат даже скромных пенсий. Если налоговый сбор в 1968 г. принять за 100,

то к 1980 г. он составил 216,5. В песо 1986г. эта сумма составила 91919,9

миллионов в год для налогоплательщиков страны.

Произошли также другие изменения:

  1. Если в 1960 г. в рамках ССС на одного неработающего приходилось в среднем

10,8 работающих, то к 1980 г. это соотношение упало до критического уровня,

равного 2,2, в то время как для выплаты пенсий необходимо было удвоить эту

пропорцию.

  2. Постепенно разраставшиеся привилегии все больше выявляли порочность

системы в целом: кроме "догоняющих" пенсий, досрочных выходов на пенсию,

"признания заслуг за годы службы", практиковались продажа недвижимого

имущества страховых учреждений, иногда даже ниже стоимости; аренда недвижимого

имущества со смехотворно низкой рентой, а также ссуды, предоставлявшиеся в

условиях высокой инфляции без учета реальной процентной ставки.

Что могло бы быть

Тем не менее, если бы взносы капитализировались, были бы получены суммы, более

чем достаточные для выплаты пенсий. Другими словами, основная проблема

заключалась в неэффективности управления страховым делом.

Хотя страховые учреждения считались принадлежащими к "полугосударственному"

сектору, в них расцвел махровый государственный бюрократизм. Поскольку каждая

группа трудящихся, как показал автор, представляла собой "закрытый цех",

отсутствовало всякое понятие конкуренции, и соответствующая касса не считала

нужным особенно стараться.

Никто не мог выбирать или претендовать на что-либо. Никто не был владельцем

своих страховых взносов. Около 30% трудящихся вообще избегали делать эти

взносы, поскольку они рассматривались как налог, предназначенный для

обогащения других. Именно так оно и было.

При каждой смене правительства прежние высокопоставленные чиновники сменялись

новыми, приходившими в сопровождении "единомышленников", что увеличивало и без

того многочисленный персонал страховых учреждений.

Автор показал, что в случае перехода к системе индивидуальной капитализации

застрахованные могли бы получать пенсии в 1,5--3,9 раза выше тех, которые они

фактически получали.

Пенсионная система не удовлетворяла тех, для кого она была предназначена. Ее

стоимость была слишком высокой, вследствие чего она не была обеспечена в

финансовом отношении. В конце концов, все слои общества признали, что она

находится в кризисе.

                    Система индивидуальной капитализации

Итак, кризис страхования был темой, к которой, начиная с 50-х годов, постоянно

обращались, однако никто не брался его разрешить.

В период пребывания у власти правительства Хорхе Алессандри (1958--1964) была

назначена комиссия во главе с бывшим министром финансов Хорхе Пратом,

призванная стимулировать радикальную реформу страхования.

Работа этой комиссии выразилась в подготовке объемистых томов, подтвердивших

вывод о необходимости коренной реорганизации страховой системы. Но ни

правительство Хорхе Алессандри, ни правительство Эдуарде Фрея, ни

правительство Сальвадора Альенде не смогли завоевать необходимого

политического авторитета, что позволило бы им выдержать тяжелый артобстрел со

стороны тех привилегированных слоев, которые получали от системы во много раз

больше, чем давали ей, и которых реформа страхования непременно ущемила бы, а

именно, со стороны высокопоставленных чиновников, парламентариев и влиятельных

групп профсоюзного движения.

Правительство военных решило пойти дальше других. При этом сами Вооруженные

силы и Корпус карабинеров не смогли полностью перейти на новую систему,

поскольку Закон № 18.458 разрешил сделать это только гражданскому персоналу

данных контингентов. В этой связи необходимо отметить, что страхование

военных, в силу их специфической миссии, не может регулироваться теми нормами,

которые применяются по отношению к гражданским лицам.

Лицевой счет

Реформа страхования 1980 г. заменила систему перераспределения системой

индивидуальной капитализации. В своей работе Эрнан Чейре дает ясное и

лаконичное описание новой системы. Вкратце оно выглядит следующим образом.

Каждый вкладчик выбирает какую-либо Компанию управления пенсионными фондами,

куда и перечисляет свои страховые взносы, предназначенные для индивидуальной

капитализации (10% налогооблагаемого дохода), а также взносы для

финансирования пенсий по инвалидности и в случае потери кормильца (3,44%).

Соответствующая Компания, со своей стороны, взимает с каждого застрахованного

как твердо фиксированные, так и процентные комиссионные с облагаемого налогом

дохода.

Свобода выбора

Каждый трудящийся сам решает, в какую Компанию управления пенсионными фондами

он будет вносить свои деньги, и может легко перейти из одной в другую.

Кроме того, каждый сам определяет свой пенсионный режим: это может быть

"запрограммированное снятие со счета", в соответствии с которым по достижении

пенсионного возраста (65 лет для мужчин и 60 лет для женщин) застрахованный

берет на себя риск страхования долгожительства и ежемесячно снимает со своего

лицевого счета определенную сумму; он может передать риск страхования

долгожительства какой-либо страховой компании и определить вместе с ней размер

пожизненной ренты; наконец, он может выбрать комбинацию обеих систем: до

определенного возраста -- "запрограммированное снятие со счета", а затем

получение пожизненной ренты.

Каждый трудящийся может досрочно выйти на пенсию, если он накопил капитал,

достаточный для получения пенсии в размере не менее 110% минимальной и не

менее 50% его средних за последние 10 лет облагаемых налогом доходов,

скорректированных на величину инфляции.

Трудящийся может делать добровольные взносы на свой страховой счет или открыть

еще один сберегательный счет, на который он волен класть деньги или снимать с

него и который он может полностью перевести в свой страховой фонд, чтобы

получить возможность досрочно выйти на пенсию, увеличить сумму, которую он

будет ежемесячно снимать со своего счета, или увеличить свою пожизненную

ренту.

Плоды конкуренции

Привилегии и льготы в сфере страхования, завоеванные трудящимися,

способствовали возникновению в этой области здоровой конкуренции, которая не

только принесла непосредственную выгоду застрахованным, но и оказала

благотворное влияние на общество в целом.

Действительно, упрощенный порядок создания КУПФ привел к тому, что возникло не

менее двенадцати таких организаций, и концентрация трудящихся в них стала

значительно меньше, чем при прежней системе.

Свободное создание КУПФ и право перехода из одной организации в другую

способствовали повышению эффективности этих учреждений. Как показал автор, эти

факторы снизили операционные расходы КУПФ с 700 песо в месяц (по курсу 1986

г.) на одного застрахованного в 1982 г. до 343 песо в 1986 г.

Персонал КУПФ уменьшился с 1,08 работника на каждую тысячу застрахованных до

0,74 в отделах продаж и с 2,36 до 1,85 в остальных подразделениях.

Наконец, рентабельность пенсионных фондов оставалась более высокой, чем

получаемая на рынке капиталов при сходных условиях риска. Естественно, такой

уровень средней рентабельности, как 26,5% (в реальном исчислении), достигнутый

в 1982 г., в период исключительно высоких процентных ставок, не мог

удерживаться длительное время. Однако уровень 1987 г. -- 6,4% в реальном

исчислении -- следует оценивать как более чем удовлетворительный.

Конечная цель страхования

Главное, чего ищут клиенты в пенсионной системе, -- это уверенности, что по

выходе на пенсию они смогут получать ренту в размере, по возможности

приближенном к их прежней зарплате.

Новая система страхования обещает лучшую перспективу: даже в самых

неблагоприятных случаях и в самые неблагоприятные для исчисления

налогооблагаемого дохода периоды, пенсия не упадет ниже 67% основной зарплаты

во время трудовой деятельности. В случае более высоких доходов и более

длительных периодов внесения страховых взносов одинокими клиентами размер

пенсии может на 31% превысить основную зарплату.

Эрнан Чейре приводит различные варианты определения величины пенсий,

выплачиваемых по новой системе. Если в качестве примера взять типичного

страхового клиента, который начал выплачивать взносы с 18 лет, был женат, имел

при выходе на пенсию налогооблагаемый доход в 40.000 песо и 7% времени своей

активной деятельности был безработным, то мы увидим, что при системе

индивидуальной капитализации он может получать пенсию в 38.376 песо,

подлежащую к тому же при изменении цен соответствующему пересчету.

Похоже, новая система в отличие от прежней способна выдержать "тест на

пригодность".

Переходный период

Эрнан Чейре подробно анализирует, как будет функционировать пенсионная система

для членов КУПФ, которые в течение какого-то времени пользовались старой

системой страхования.

Таким лицам государство засчитывает сумму предыдущих взносов в форме так

называемого "чека признания", который рассчитывается исходя из двенадцати

зарплат, предшествовавших июню 1979 г.

Автор показывает, что предполагаемые размеры пенсий зависят от семейного

положения клиента, возраста, в котором он начал платить взносы (18 или 25

лет), был ли он безработным или нет и других факторов.

Вывод, представляющий интерес для клиентов старой системы, которые имеют право

на "чек признания", состоит в следующем. Для выходящего на пенсию в 2000 г.

его планируемая пенсия в худшем из рассмотренных автором гипотетических

случаев (застрахованный женат и выплачивал налоги в течение 93% времени своей

активной трудовой деятельности) будет составлять 88,8% налогооблагаемого

дохода, получаемого им на момент выхода на пенсию. При других вариантах пенсия

может достигать 130% дохода, но только если он не превышает 220 тысяч песо. В

последнем случае пенсия составит не более 62% вышеуказанного налогооблагаемого

дохода.

                           Сравнение обеих систем

Сравнение старой и новой системы является непростым делом, в основном из-за

отсутствия единообразия и сложности первой. Тем не менее, автор предисловия

пришел к выводу, что реформа принесла очевидные выгоды трудящимся и обществу в

целом.

Прежде и теперь

При старой системе трудящиеся были ограничены в выборе пенсионной кассы.

Сегодня, как мы видим, у них это право есть.

Раньше величина пенсионных взносов достигала 22,95% доходов в Службе

социального страхования, к которой принадлежали почти две трети всех

застрахованных, и 24,91% в Страховой кассе частных служащих. Правда, часть

этой суммы должен был выплачивать работодатель, однако это косвенно также

уменьшало доходы каждого работника. При новой системе сумма взносов колеблется

от 14,8% для самых низких доходов до 14% для самых высоких.

Исследование Эрнана Чейре показывает, что при новой системе взносы составляют

приблизительно 70% той суммы, которую выплачивали клиенты Службы социального

страхования в десятилетие, предшествовавшее реформе, и примерно 55% суммы,

которую выплачивали частные служащие. Итак, в большинстве случаев новая

страховая система позволяет планировать более высокие пенсии, чем старая.

Самая красноречивая, на наш взгляд, таблица из всех представленных в книге

касается размера пенсий, которые могли бы получить трудящиеся при старых

размерах их взносов, но при новой системе индивидуальной капитализации. Так

женатый человек, обладавший налогооблагаемым доходом в 220.000 песо и

плативший взносы непрерывно с 18 лет, получал бы пенсию в 457.267 песо.

Раньше за систему страхования фактически отвечало государство, сейчас --

частные компании, находящиеся под строгим государственным контролем,

осуществляемым Главной инспекцией Компаний управления пенсионными фондами.

Другими словами, в новой системе сочетается присущая предпринимательству

эффективность и соответствующая государственная защита, выражающаяся в том,

что государство гарантирует каждому застрахованному минимальную пенсию.

Наконец, в прошлом пенсии не пересчитывались автоматически при изменении цен.

Потери, понесенные пенсионерами при инфляции, могли возмещаться лишь в тех

случаях, когда это предписывалось соответствующими законами. При новой системе

пересчет пенсий осуществляется автоматически, за исключением застрахованных,

которые выбирают пенсию по модели "запрограммированного снятия со счета". В

этом случае пенсия будет колебаться в зависимости от изменений

соответствующего фонда, а по окончании оговоренного контрактом срока начнет

снижаться.

Перераспределение доходов

С точки зрения перераспределения доходов старая система не отличалась особой

прогрессивностью. В отличие от нее новая, в принципе, нейтральна, хотя

фиксированные комиссионные являются все же регрессивными, так как затрагивают

в основном самые низкие доходы. Однако и комиссионные с накопленных остатков,

которые брали КУПФ, и комиссионные с налогооблагаемого дохода, которые берутся

сейчас, могут рассматриваться как перераспределяющие, поскольку они в большей

степени затрагивают высокие доходы.

Конечно, новая система содержит некоторые элементы уравнительного

распределения, благодаря чему часть дохода направляют наиболее нуждающимся.

Так, застрахованные, являющиеся на момент несчастного случая или смерти [в

случае смерти -- наследники (прим. ред.)] безработными, сохраняют право на

получение страховки. Взносы, которые они перестают платить, компенсируются за

счет других плательщиков.

Несмотря на большую вероятность несчастных случаев среди застрахованных,

имеющих низкие доходы, и среди лиц преклонного возраста, страховые взносы

остаются для всех приблизительно одинаковыми. Это является еще одним элементом

перераспределения.

Наконец, минимальная пенсия, гарантированная государством, представляет собой

перераспределение средств из налоговой системы наиболее бедным слоям

населения.

Влияние на занятость

Согласно Эрнану Чейре, обе пенсионные системы увеличивают издержки по найму

рабочей силы, что понижает уровень занятости. Но поскольку в новой системе

общая сумма страховых взносов изначально меньше, роль этого фактора снижается.

Кроме того, поскольку застрахованный является собственником своего лицевого

счета, понятие "налог", которое применялось для определения взносов в старой

системе, неприменимо в той же мере в новой. Да, застрахованный обязан делать

сбережения, но в собственную пользу. В этом случае под налогом следует

понимать разницу между тем, что человек готов добровольно отложить для

обеспечения пенсии, и тем, что он действительно вносит, причем последняя

сумма, в конечном счете, целиком поступает ему, так что вопрос, можно ли

называть это налогом, является спорным.

                            Страхование и страна

Книга оставляет впечатление, что новая система страхования в целом

представляет собой нечто большее, чем механическое соединение составляющих ее

частей.

Рациональность, реализм, сбалансированность и общественная польза, к которым

апеллирует система индивидуальной капитализации, выводят ее из сферы экономики

в сферу политики.

В 1987 г. в КУПФ состояло около трех миллионов трудящихся, которые накопили на

своих лицевых счетах (по курсу 1986 г.) 531 миллиард песо, на 22,3% больше,

чем в предыдущем году.

Эта сумма составляет 87% всех долгосрочных вкладов в частном секторе страны; в

3,17 раза превышает частный денежный фонд и на 40% превосходит совокупные

вложения в национальной валюте на нашем финансовом рынке.

Поскольку запланированные темпы роста по пенсионной системе превосходят

предусмотренные для экономики в целом, доля национального богатства,

обладателями которой станут чилийские трудящиеся, возрастет. Через двенадцать

лет 531 миллиард песо по курсу 1987 г. превратится в 2,7 триллиона. Валовый

национальный продукт (ВНП) в Чили в 1985 г. оценивался числом, близким к

вышеуказанному.

Чувство собственника

По мере того как новая система делает вложения более разнообразными и

перераспределяет их, переходя от ценных бумаг, выпускаемых государством, к

обычным ценным бумагам, обеспечивающим вложения в производство частного

капитала, трудящиеся на деле становятся владельцами значительной части

чилийского капитала и существующих средств производства.

Отношение большинства рабочих и служащих к общественно-экономической системе,

в которой они являются законными владельцами и участниками, будет иным по

сравнению с тем временем, когда мир крупных предприятий, вложений, акций и

дивидендов был практически полностью чужд им. Постепенно трудящиеся как

собственники, имеющие непосредственный интерес, начнут чувствовать себя все

более вовлеченными в мир капитала и в дела предприятий.

Судьба крупных частных капиталовложений не будет больше чужой для них, и, в

конечном счете, они должны будут разделить эту судьбу, поскольку их

благополучие по выходе на пенсию будет зависеть от процветания частных

предприятий, в которые они вложили свои пенсионные накопления.

Книга Эрнана Чейре создает уверенность, что долгий период коллективного уныния

и неэффективного использования средств, представленный в

общественно-экономической истории Чили периодом существования старой системы

страхования, окончательно завершен.

Проведенные преобразования настолько важны и глубоки, что в дальнейшем никто,

к какому бы политическому течению он ни принадлежал, не сможет даже подумать о

возврате к прошлому.

В книге объясняется, почему другие государства, в том числе более развитые, не

только внимательно следили за разработкой и внедрением новой страховой системы

в Чили, но и, кажется, готовы повторить этот опыт. Не будет преувеличением

думать, что теперь перед всей страной открываются возможности как дальнейшего

экономического развития, так и достижения социальной сплоченности.

Эрмохенес Перес де Арсе И.

 Июнь, 1988 год

-------------------------------------------------------------------------------

Посвящается Маргарите и моим детям.

 Памяти Мигеля Каста Риста, первого человека, от которого я услышал, какими

чертами должна обладать эффективная система страхования в Чили, и которому я

многим обязан.