Экономика

Финансы и кредит

Раздел: Бизнес, финансы

3.1. Содержание государственных финансов

Государственные финансы составляют часть финансовой системы страны. По экономической сущности государственные финансы — это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства, необходимых ему для выполнения экономических, социальных и политических функций.

Основными функциями государства, обеспечивающими успешное социально-экономическое и политическое развитие страны, являются:

разработка, принятие, реализация и совершенствование законодательных актов, формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;

поддержание макроэкономической и социально-политической стабильности, эффективное регулирование и промышленная политика;

финансирование основных социальных услуг, поддержка слабо защищенных групп населения;

регулирование интеграции в мировую экономику с учетом защиты национальных интересов;

осуществление мер по охране окружающей среды.

Для выполнения этих функций требуются как экономические и технологические предпосылки, так и институциональная среда: нормы и правила, обеспечивающие использование этих предпосылок, четкое определение роли, которую государство может сыграть в конкретных сложившихся условиях, способность государства законодательно определять, финансировать и практически реализовывать принятые законодательные нормы. Роль и возможности государства и государственных финансов в общественном развитии могут быть различными и зависят от конкретной обстановки. Вот наиболее общие предпосылки повышения эффективности государственных финансов:

объем осуществляемых государством функций и реализуемые им меры должны соответствовать экономическому потенциалу, финансовым ресурсам и социально-политической обстановке в стране;

используемые меры и механизмы должны быть работоспособными и содействовать улучшению экономической ситуации в стране;

работа госаппарата должна улучшаться, имея в виду нацеливание его на решение проблем общества в целом, преодоление противоречащих общенациональным стремлений отдельных групп и слоев населения, ликвидацию коррупции.

За последние годы внутренняя структура каждой из составляющих финансовой системы РФ претерпела существенные изменения, связанные с развитием рыночных отношений, бюджетного федерализма и децентрализации бюджетной системы, демократизации всех процессов, идущих в обществе. Так, существенно расширено содержание государственных финансов. Еще 5 — К) лет назад государственные финансы практически отождествлялись с государственным бюджетом, бюджетное устройство России больше соответствовало унитарному государству, для которого свойственны максимальная централизация финансовых и бюджетных ресурсов на уровне центрального правительства (70 — 80 %) и значительно менее существенная доля — на субнациональном уровне.

В настоящее время в России действуют три уровня органов власти и управления, два из которых — государственные (федеральный и субфедеральный), финансовой основой их деятельности являются федеральный и 89 субфедеральных бюджетов, и один уровень — муниципального управления, финансовой основой деятельности которого являются местные бюджеты.

Понятие государственных финансов, во-первых, существенно расширено вступившим в силу Бюджетным кодексом РФ за счет законодательного определения трехуровневой бюджетной системы, отдельного вынесения категории государственного долга, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Во-вторых, конституциональное определение государственных уровней власти и управления предполагает отдельное существование муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления. Поэтому понимание государственных финансов дополнено категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах.

Решением проблемы соответствия роли государства его экономическому и финансовому потенциалу является корректировка сферы обязанностей государства, сужение или расширение сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов. По мере роста экономического потенциала страны потенциал государства и его способность расширять свои функции увеличивается.

Экономическое содержание государственных финансов и их структура определяются функциями государства и иерархией органов государственного управления.

По функциональному признаку в составе государственных финансов выделяются обособленные звенья: бюджеты разных уровней государственного управления, внебюджетные фонды, государственный кредит, каждое из которых выполняет специфические функции. Благодаря разному функциональному назначению перечисленных звеньев каждое из них имеет свою институциональную структуру. Единый комплекс финансовых операций по аккумуляции денежных средств и осуществлению государственных расходов выполняют органы государственного управления.

Систему государственного управления страны составляют органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления. Сектор органов государственного управления объединяет учреждения и организации, финансируемые из государственного бюджета.

Сектор государственного управления по уровням управления подразделяется в федеративных государствах на центральный (общегосударственный, федеральный), региональный и местный уровни, в унитарных государствах — на центральный и местный.

К центральному уровню относятся все государственные учреждения, министерства, ведомства и соответственно совокупность всех государственных единиц, являющихся инструментами центральной власти, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы. Этот уровень управления оказывает основное финансовое воздействие на экономику страны. Деятельность и финансовая система этого уровня управления оказывают решающее влияние на жизнь страны. Представительные и исполнительные органы вырабатывают и реализуют политику в интересах всей национальной экономики. На этом уровне определяется налогово-бюджетная политика, через финансы центрального правительства осуществляется инфляционное или дефляционное воздействие на функционирование экономики.

К региональным органам управления относятся органы власти областей, краев, республик, штатов, земель и совокупность всех государственных управленческих единиц, осуществляющих властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы, которые контролируются и финансируются региональными органами власти. Региональные органы государственной власти обладают относительно независимыми полномочиями, которые они осуществляют на соответствующей части территории страны.

Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степень автономности региональных органов власти и объем их функций определяются размерами доходов, получаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.

К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональные заведения (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.).

Финансовой базой деятельности соответственно для федеральных, республиканских и местных органов власти и управлений являются бюджеты разных уровней — федеральный, республиканские, местные. В условиях экономической самостоятельности республиканских и административно-территориальных структур их бюджеты имеют полную автономию, независимое положение, закрепленное соответствующими законодательными актами. Установление состава бюджетных доходов и расходов каждого уровня зависит от разграничения функций между федеральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управления.

Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам, В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании — треть. Фонды имеют целевой характер IT предназначены для финансирования

различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем (подробнее см. подразд. 3.8).

Обособление источников финансирования целевых мероприятий от бюджетных ресурсов позволяет, во-первых, расширить состав средств, направляемых на их обеспечение (за счет дополнительно выявленных доходов и сэкономленных финансовых ресурсов, добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц и других источников), и, во-вторых, гарантирует целевое использование ресурсов в полном: объеме их поступлений. В условиях обезличивания поступающих в бюджет финансовых ресурсов такой гарантии целевого использования средств, да еще и в полном их объеме, никто дать не может. В механизме формирования и использования внебюджетных фондов наиболее полно материализуется на практике тот правовой режим, который гарантирует защиту интересов каждого конкретного человека и территории.

Значение обособленного функционирования внебюджетных фондов особенно возрастает в условиях экономической нестабильности в стране. Автономный статус внебюджетных фондов позволяет гарантировать своевременное финансирование важнейших социальных мероприятий. В отличие от федерального, республиканских и местных бюджетов внебюджетные фонды подлежат значительно меньшей регламентации и меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Поскольку изменение направлений использования внебюджетных фондов не нуждается в законодательном оформлении и происходит без участия парламента, появляется возможность расходовать фонды в более оперативном режиме (хотя иногда существующая практика приводит к неэффективному использованию средств внебюджетных фондов). Это облегчает их использование и повышает заинтересованность государственных исполнительных структур в их росте. Внебюджетные фонды выполняют еще и роль финансового резерва, к которому прибегают федеральные, республиканские и местные органы власти в случаях финансовых затруднений. Благодаря внебюджетным фондам повышается маневренность финансовых ресурсов в рамках единой финансовой системы государства.

Внебюджетные фонды довольно разнообразны как по функционально-целевому назначению, так и по уровням управления. В соответствии с функциональным назначением их можно подразделить на фонды, имеющие либо экономический, либо социальный, либо природоохранный характер. По уровням управления внебюджетные фонды подразделяются на фонды общегосударственного, республиканского и регионального значения.

Различные уровни государственного управления располагают своими бюджетами и внебюджетными (например, социальными) фондами. В этой связи система государственных финансов

организуется таким образом, чтобы данные о доходах и расходах формировались как в территориальном разрезе, так и по вертикали с выделением соответствующих внебюджетных фондов. Это позволяет формировать консолидированные данные о государственном бюджете федерации и регионов, консолидированные данные по внебюджетным фондам и на этой основе консолидированные данные в целом по государственным финансам. В России определяются и публикуются консолидированные данные федерального и региональных бюджетов. Консолидированные данные по государственным финансам в целом пока в системном порядке не формируются и не публикуются. Учитывая, что расходы внебюджетных фондов составляют около четверти всех расходов государства, формирование консолидированных данных о доходах и расходах государства в целом является необходимым элементом управления государственными финансами и должно быть налажено.

Специфической частью государственных финансов выступают денежные отношения, составляющие содержание государственного кредита. Госкредитные отношения возникают в связи с мобилизацией временно свободных денежных средств предприятий, организаций и населения и их передачей во временное пользование органам государственной власти для обеспечения финансирования государственных расходов. Привлечение государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц осуществляется путем продажи на финансовом рынке облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг.

Основными формами государственного кредита являются займы и казначейские ссуды. Государственный кредит играет важную роль в укреплении экономики и ее финансовом оздоровлении. С его помощью ресурсы, аккумулируемые на финансовом

рынке, направляются на финансирование потребностей экономического и социального развития (через финансирование специальных долгосрочных программ). Госкредитные ресурсы позволяют цивилизованным способом покрывать бюджетный дефицит. Способствуя оттоку денег из обращения, государственный кредит смягчает остроту проблем в сфере денежного обращения.

3.2. Государственный бюджет как средство реализации финансовых функций государства

Бюджет необходим каждому государству для удовлетворения J-: его объективных потребностей в денежном фонде, служащем вы-; полнению экономической, социальной и политической функций. / Бюджет — это центральное звено системы финансов, поэтому он ^отражает все основные качественные признаки финансов.

При рассмотрении термина «бюджет» чаще всего упоминается английское происхождение этого слова, означающего «чемодан, мешок с деньгами». Имеется также версия, что термин «бедже» (кожаный мешок, R котором хранилась казна дожей), трансформировавшийся в общеупотребительный сегодня «бюджет», впервые стал употребляться в Венеции.

«Бюджетом» не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор использовали термины «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы называть документ бюджетным планом, в котором бюджет как система денежных отношений выражен количественно (суммарно). В процессе исполнения бюджетного плана образуется и используется бюджетный фонд -— основной государственный централизованный денежный фонд.

Бюджетный фонд выступает как форма материализации и проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы. Совокупность денежных отношений государства с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органами государственной власти, связанных с образованием и использованием на общественные потребности основного централизованного фонда, формирует внутреннюю структуру этого фонда или, что равнозначно, экономическое содержание бюджетных отношений.

Как экономической категории бюджету присущи признаки, свойственные всем понятиям, которые объединяет более общая категория — финансы. Однако бюджетные отношения обладают специфическими чертами, которыми являются объект бюджетного перераспределения, специфика общественного предназначения бюджета и степень проявления у бюджетных отношений признака императивности.

Бюджетными называются отношения по поводу перераспределения национального дохода.

При этом не исключена возможность перераспределения через бюджет и части фонда возмещения, а иногда и национального богатства. Бюджетные отношения складываются в процессе образования и использования основного централизованного государственного фонда денежных средств, необходимого для удовлетворения наиболее важных совокупных потребностей общественного воспроизводства — развития ключевых сфер экономики, образования, науки, культуры, осуществления социальной политики, обеспечения обороны страны и управления обществом. Следовательно, пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем в других сферах финансовых отношений, определяются потребностями воспроизводства и общества в целом. Наконец, бюджет в отличие от других финансовых категорий выражает целостную систему императивных денежных отношений. Именно в бюджете признак императивности находит свое наибольшее проявление.

Бюджет как экономическая категория выражает систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом, национального дохода) в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства.

Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в его функциях:

образования основного общегосударственного фонда денежных средств (в ходе реализации этой функции обеспечивается концентрация основной части централизованных финансовых ресурсов в бюджетной системе государства);

использования средств основного общегосударственного денежного фонда (данная функция реализуется в процессе целевого расходования бюджетных средств);

осуществления контроля за движением бюджетных ресурсов, а на этой основе — за динамикой экономического развития и ходом социально-экономических процессов в целом.

Как специфический финансовый план бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.

Составление и контроль за исполнением бюджета как финансового документа государства находятся в сфере исключительной компетенции политической надстройки. Соответственно в данном контексте бюджетными могут быть названы процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета как основного финансового плана государства.

Государственный бюджет обеспечивает для органов государственного управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики (см. подразд. 3.1).

Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения внутренней и внешней государственной политики. С помощью бюджета осуществляются межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение валового внутреннего продукта (ВВП), государственное регулирование и стимулирование экономики, а также фи-

нансирование социальной политики с учетом долгосрочных интересов страны.

Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.

Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования бюджетных ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, надежного контроля за сменой стадий экономических циклов, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения.

3.3. Бюджетная система, ее сущность и составляющие

Становление российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации, что обеспечивалось принятием демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» № 1734-1.

До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в Государственном бюджете СССР, который включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу последовательно объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тыс. бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономического и социального развития, всей экономической системой СССР.

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюдже-

та, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство — организация бюджетной системы, принципы ее построения.

Звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ — республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ;

единства;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Остановимся на некоторых из них более подробно.

Принцип единства означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная классификация. Бюджетная классификация РФ является группировкой  доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации групппровочных кодов. Бюджетная классифи-. кацпя, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, включает:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификацию расходов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ.

Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования дополнительного привлечения средств.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что они выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ. органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих требований:

предварительного обсуждения проектов бюджета на открытых заседаниях парламента;

обязательного опубликования утвержденных бюджетов после принятия закона о них, а также отчетов об исполнении бюджетов;

сообщения о ходе исполнения бюджетов в течение года.

Бюджетным процессом называется регламентируемая нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, обеспечению контроля за его исполнением.

Правительство России исходит из того, что сохранение и укрепление единого государства возможно только на основе самостоятельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. участия всех территорий в финансировании расходов федерального правительства через применение единых подходов к формированию доходной части федерального бюджета.

Однако анализ бюджетной работы свидетельствует о том, что принцип самостоятельности не получает достаточного практиче-

ского подтверждения. Это относится и к региональным бюджетам субъектов РФ, и к местным бюджетам.

Бюджетный федерализм является таким принципом построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления. Основу бюджетного федерализма определяют следующие принципы межбгоджетных отношений — отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса:

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образовании;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Традиционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам доходов.

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование собственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере решить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К межбюджетным отношениям относят и предоставление финансовой помощи (дотации, субвенции и др.),

а также взаимные расчеты и бюджетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму.

1.         Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету

другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и без

возвратной основах для покрытия текущих расходов.

2.         Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделя

емая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвоз

мездной основе в порядке бюджетного регулирования из фонда

финансовой поддержки регионов или фонда финансовой поддерж

ки муниципальных образований, создаваемых соответственно в

федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исхо

дя из утверждаемых законами об этих бюджетах долях (процен

тах) субъектов Федерации или муниципальных образований в ука

занных фондах.

3.         Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюдже

ту другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу

на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление це

левых расходов.

4.         Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому пли юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

5.         Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

6.         Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который применяется с ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений.

7.         Бюджетные компенсации — суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы, получивших отражение в Бюджетном кодексе, можно сказать, что их реализация должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, а также перераспределением финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.

3.4. Роль налогов в формировании доходов отдельных звеньев бюджетной системы

Налоги — императивные денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд без предоставления субъекту

налога какого-либо эквивалента.

Налоги — важная экономическая категория, исторически связанная с существованием и функционированием государства. Способ, характер и масштабы мобилизации денежных ресурсов и их расходования зависят от стадии экономического развития общества, породившего соответствующее государство.

Понятие «налоги» имеет свои отличительные признаки. Первоначально денежные отношения, устанавливаемые государством, носили непостоянный, бессистемный характер. Они устанавливались по мере возникновения необходимости покрытия денежных расходов. Такие непостоянные денежные отношения нельзя считать налогами. Только тогда, когда товарно-денежные отношения в обществе имеют достаточную степень развития, отношения по формированию государственной казны принимают исключительно денежную форму, превратились в постоянный и основной доход, можно утверждать, что налоги как экономические отношения сложились окончательно.

В XVII —XX вв. термин «финансы» зачастую применялся для обозначения денежных ресурсов или денежных операций вообще. Налоги отождествлялись с денежными платежами (деньгами). Эти ошибочные суждения существуют и сейчас. Действительно, налог как экономическое отношение предполагает передачу определенной денежной суммы в бюджетный фонд, т.е. денежный платеж, но это только один из элементов налога.

Налоговые поступления представляют собой обязательные, безвозмездные, невозвратные платежи субъектов хозяйствования и населения, поступающие в бюджеты в установленных законом размерах и в определенные сроки. Их доля в центральных бюджетах развитых стран составляет SO — 90 %.

В каждой налоговой системе помимо налогов существуют сборы. Налоги поступают только в бюджетный фонд, а сборы формируют целевые денежные фонды.

Основными налоговыми поступлениями и сборами являются: ■ подоходные налоги, налоги на прибыль и на увеличение рыночной стоимости капитала. В эту группу налогов включаются налоги, взимаемые с чистого дохода отдельных лиц, с прибыли предприятий, организаций, банков и др., а также на прирост стоимости капитала, например, за счет операций с ценными бумагами и другими активами или продажи земли;

отчисления работодателей и работников в государственные социальные фонды — пенсионный, социального страхования, медицинского страхования и др. Включение этих отчислений в схему обусловлено необходимостью получения консолидированных данных в целом по всем государственным финансам, включающим доходы как бюджетов, так и внебюджетных фондов;

налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда (кроме отчислений в социальные фонды), например, транспортный

налог, целевые сборы с граждан и предприятий на содержание милиции, благоустройство территории;

налоги на собственность. В эту группу входят налоги на имущество юридических и физических лиц, имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств;

внутренние налоги на товары и услуги. К ним относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, сбор со сделок, совершаемых на биржах, лицензионные сборы за право производства и торговли спиртными напитками;

налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Основными налогами этой группы являются импортные и экспортные пошлины;

прочие налоги, сборы и пошлины.

Наиболее значимыми налоговыми доходами являются:

налог на прибыль;

индивидуальный подоходный налог;

косвенные налоги — налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины.

В условиях стабильно развивающейся экономики величина доходов бюджета зависит от роста валового внутреннего продукта и налоговой нагрузки, определяемой установленными ставками налогообложения .

С ростом ВВП величина налогов возрастает даже при неизменном уровне налогообложения. Опыт развития ряда стран показывает, что более богатые страны могут позволить себе также увеличение налоговой нагрузки без ущерба для стимулирования экономического развития.

Повышение налогообложения имеет свой предел в виде допустимого уровня налоговой нагрузки. Превышение приемлемого уровня налоговой нагрузки увеличивает в момент повышения налогов доходы бюджета, но одновременно снижает заинтересованность в расширении деятельности и ведет к укрытию доходов от нало гообл оже ш ш.

Повышение налогообложения ведет с течением времени к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.

Система налоговых ставок и льгот должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы — расширение и обновление производства, создание новых рабочих мест, способствовать планируемым структурным изменениям. Рост производства и доходов предприятий и населения, в свою очередь, ведет к увеличению поступлений в бюджет.

3.5. Федеральный бюджет, его функции, состав и структура доходов и расходов

Важное значение в обеспечении стабильности финансовой системы РФ имеет федеральный бюджет. Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, которая проводится Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.

Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда.

Расходы бюджета представляют экономические отношения, которые возникают между государством с одной стороны и предприятиями, организациями и гражданами — с другой в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда.

Названные экономические категории оказывают воздействие на формирование стоимостных пропорций в целях удовлетворения общегосударственных потребностей, но различны по своим функциональным характеристикам. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшению материальных возможностей субъектов хозяйствования и населения для удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, напротив, на базе общегосударственных ресурсов увеличивают эти возможности, а в отдельных случаях даже полностью удовлетворяют некоторые из них.

Обе рассматриваемые формы механизма бюджетного воздействия связаны как между собой, так и с экономикой в целом, что проявляется в их тесном взаимовлиянии друг на друга. Объем расходов бюджета в конечном счете ограничен рамками поступающих бюджетных доходов, зависящих, в свою очередь, от количественных показателей развития экономики.

С другой стороны, через бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на экономические возможности производства на базе содействия росту его эффективности и ускорению научно-технического прогресса, что, конечно же, влияет и на объемы доходов самого основного централизованного фонда денежных средств.

Доходы бюджета. В доходы федерального бюджета зачисляются:

собственные налоговые доходы федерального бюджета, кроме передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы;

полностью собственные неналоговые доходы;

доходы субъектов РФ, предназначенные для целевого финансирования централизованных мероприятий.

В процессе исполнения федерального бюджета в его доходы могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ, другие безвозмездные перечисления.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством, а пропорции их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

таможенные пошлины, таможенные сборы и другие таможенные платежи;

государственная пошлина в соответствии с действующим за

конодательством.

Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:

доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых органами государственной власти РФ и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении этих органов власти,— в полном объеме;

доходов от продаж имущества, находящегося в государственной собственности, — в порядке л по нормативам, установленным федеральными законами и другими правовыми актами органов государственной власти РФ;

части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, — в размерах, устанавливаемых Правительством РФ.

В доходах федерального бюджета также учитываются:

прибыль Банка России — по нормативам, установленным федеральными законами;

доходы от внешнеэкономической деятельности;

доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

Установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих корректив в налоговое законодательство.

Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством, и распределяются между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Расходы бюджета. Являясь важной составной частью государственных расходов в целом, расходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие в связи с использованием

средств общегосударственного денежного фонда. Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов, причем их многообразие обусловлено действием ряда факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с национальной экономикой, административно-территориальным устройством государства и т.п.

Расходы бюджета могут классифицироваться по разным признакам. Один из важнейших — финансирование выполняемых государством функций: экономической, социальной, оборонной и др. Из федерального бюджета финансируются следующие виды обязательных расходов:

содержание органов государственной власти РФ;

осуществление экономической деятельности РФ;

оборона и обеспечение безопасности, оборонное производство;

обустройство государственной границы;

финансирование фундаментальной науки;

образование государственных материальных и финансовых резервов;

регулирование финансового потенциала субъектов РФ;

погашение и обслуживание государственного долга РФ;

другие расходы, предусматриваемые в федеральном бюджете на соответствующий год.

За счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ финансируются расходы:

на социально-культурные мероприятия и науку;

развитие экономики:

правоохранительную деятельность;

другие мероприятия, предусматриваемые в федеральном бюджете.

Расходы бюджета подразделяются также на собственно расходы и на предоставление ссуд. Ссуды, в свою очередь, могут быть:

внутренние — ссуды бюджетам нижестоящего уровня и предприятиям отдельных отраслей, инвестиционные кредиты, зарубежные кредиты, предоставляемые хозяйствующим структурам под гарантии федерального правительства;

внешние, относящиеся к компетенции федерального уровня, — государственные кредиты странам СНГ и зарубежным государствам.

Следующий признак экономической классификации расходов — TIX роль в процессе общественного воспроизводства. Это текущие расходы и расходы капитального характера, обеспечивающие развитие отраслей хозяйства и социальной сферы.

Текущие затраты:

содержание органов государственной власти и управления;

содержание правоохранительных органов;

текущие расходы на оборону, науку, социальную сферу; отдельные компенсационные расходы по отраслям хозяйства; проценты по внутреннему и внешнему государственному долгу;

бюджетные ссуды на текущие расходы и др.;

Расходы капитального характера: новое строительство;

развитие объектов государственной и муниципальной собственности;

реконструкция и др.

Наибольшую долю в консолидированном бюджете 2000 г, имели расходы на образование — 11,5 % от объема расходов, расходы на ЖКХ — 10,6%, расходы по обслуживанию государственного долга и на оборону составили одинаковую величину — 10,2 96 расходной части консолидированного бюджета.

Полная характеристика федерального бюджета невозможна без анализа принципов формирования бюджета развития. Важнейшими принципами выделения государственных инвестиции через бюджет развития являются:

высокая экономическая эффективность реализуемых проектов;

исключительно долевой характер финансирования и диверсификации риска государства с частным капиталом;

конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств.

Подводя итог анализа структуры доходов и расходов федерального бюджета, можно сказать, что параметры федерального бюджета и их фактическое исполнение во многом определяют финансовый и бюджетный «климат» страны.

3.6. Бюджетный дефицит и методы его финансирования

Практическое использование бюджетных отношении для реализации возложенных на государство функций позволяет говорить о трех возможных состояниях бюджетного фонда — дефицитном, профицитном и сбалансированном. Они отражают различное соотношение доходной и расходной частей бюджета. Когда расходы бюджета превышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета. Профицит — положительное сальдо бюджета — представляет собой обратное соотношение, т.е. превышение доходов над расходами. Сбалансированным является бюджет, в котором расходная и доходная части равны.

В 2000 г. впервые был достигнут профицит федерального бюджета, который составил 173,5 млрд р., или 2,5 % ВВП.

Дефицит бюджета — категория денежного хозяйства, которая выражает объективные экономические отношения, возникающие между участниками воспроизводственного процесса при использовании государством денежных средств сверх имеющихся бюд-

жстных доходов. Конкретные причины отставания темпов роста бюджетных доходов по сравнению с увеличением бюджетных расходов могут быть различными, в частности:

кризисные явления в экономике;

неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране;

чрезвычайные обстоятельства (войны, крупные стихийные бедствия);

милитаризация экономики в мирное время:

осуществление крупных централизованных вложений в развитие производства и изменение его структуры;

чрезмерное увеличение темпов роста социальных расходов по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта.

По поводу влияния бюджетного дефицита на развитие экономики существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции дефицитного финансирования бюджетных расходов считают, что:

бюджетный дефицит не является деструктивным фактором:

для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, совершаются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны;

дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что стимулирует рост покупательской способности, производительности труда и расширение национального производства. Это, в свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений.

Экономисты, придерживающиеся противоположной позиции, высказывают следующие опасения по поводу бюджетного дефицита:

хронические дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем, что равнозначно переложению текущего экономического бремени на будущие поколения;

для покрытия дефицита должны привлекаться экстраординарные доходы — эмиссия денег, расширение заимствований, что ведет к расстройству денежно-кредитной системы, девальвации национальной валюты, к росту внутреннего и внешнего долга государства;

повышение процентных ставок по государственным ценным бумагам, неизбежное при росте дефицита бюджета, вызывает эффект вытеснения частных инвестиций, нарушает естественный ход рыночного саморегулирования экономики.

До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался одной из главных целей финансово!! политики государства. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что такое состояние бюджета в основном исключает или уменьшает в

значительной степени эффективность государственных мероприятий, имеющих стабилизационную направленность.

Концепция сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла предполагает возможность одновременно достичь соответствия между доходами и расходами бюджета (на протяжении экономического цикла) и осуществлять антициклическое воздействие на рыночные процессы. Основная проблема, возникающая в ходе практической реализации данной концепции, заключается в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

Еще одна концепция связана с так называемой идеей функциональных финансов. В соответствии с этим подходом целью финансовой политики государства должна выступать сбалансированность экономики, а не бюджета. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и растущим бюджетным дефицитом.

Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования способен привести к инвестиционному и инновационному росту. Данная теоретическая посылка учтена при разработке Бюджетного кодекса РФ, которым установлено, что текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов соответствующего бюджета. При этом размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5 % объема доходов его бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 % объема доходов местного бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

3.7. Бюджеты субъектов РФ

Бюджеты субъектов РФ — это фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 15 Бюджетного кодекса РФ).

В Российской Федерации 89 субъектов, что означает существование Ю региональных бюджетов. Региональным бюджетом следует считать консолидированный бюджет, в который входят областной бюджет и бюджеты муниципальных образований.

Областной бюджет— это бюджет региональных органов власти, т.е. бюджет областного правительства. Региональный бюджет по своей структуре зависит от того, чем является регион: республикой, краем, областью или округом. Города Москва и Санкт-Петербург — субъекты Российской Федерации.

Структуру доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации следует рассматривать в увязке с их полномочиями в области бюджетных отношений и распределением доходов и расходов между бюджетом регионального органа власти и местными бюджетами.

Формирование доходной части региональных бюджетов происходит за счет трех групп доходов:

налоговые доходы — федеральные налоги и сборы, региональные налоги и сборы, местные налоги и сборы;

неналоговые доходы — доходы от использования имущества, находящегося в региональной собственности, суммы штрафов, конфискаций и компенсаций;

безвозмездные перечисления — поступления средств от бюджетов других уровней, поступления от нерезидентов, поступления от организаций.

Начиная с 2000 г. создаются и консолидируются в бюджете целевые бюджетные фонды: территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; территориальный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Ст. 86 Бюджетного кодекса предусматривает перечень конкретных расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ;

обслуживание и погашение государственного долга субъекта

РФ;

проведение референдумов в субъекте РФ;

обеспечение реализации региональных программ;

содержание и развитие учреждений и организаций жилищно-коммунального хозяйства;

прочие цели, связанные с реализацией полномочий субъекта РФ.

В расходах консолидированного бюджета области основная доля приходится на содержание социально-бытовой инфраструктуры: жилищно-коммунального хозяйства — около 17 %, образования — 21 %, здравоохранения и физической культуры — почти 14% (табл. 3.3).

Расходы бюджетов региональных органов власти делятся на бюджет текущих расходов и бюджет развития.

Бюджет развития используется для кредитования, инвестирования и предоставления государственных гарантий под инвестиционные проекты.

Местные бюджеты играют важную роль в социально-экономическом развитии, обеспечении финансирования детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.

28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»

№ 154-ФЗ. Этот закон определил роль местного самоуправления и его экономические и финансовые основы. На основании этого закона появилось понятие «муниципальное образование».

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность и местный бюджет.

Понятия «местный бюджет», «бюджет муниципального образования», «бюджет органов местного самоуправления» следует рассматривать как синонимы,

Более определенно финансовые аспекты местного самоуправления были установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ.

Доходы местных бюджетов состоят:

из закрепленных доходов, включающих в себя доходы от сдачи в аренду, штрафы, госпошлины, местные налоги и сборы (земельный налог, налог на имущество других лиц, налог на рекламу, налог на наследство и дарение, местные лицензионные сборы, прочие собственные доходы);

регулирующих доходов, включающих в себя федеральные налоги (акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, лесные подати, плату за пользование водными объектами, экологические платежи, лицензионные сборы, плата за пользование недрами, налог на игорный бизнес, прочие федеральные регулирующие налоги); налоги субъекта РФ (налог на имущество организации, налог с продаж, единый налог на вмененный доход, прочие регулирующие налоги субъекта РФ);

финансовой помощи, включающей в себя дотации, субвенции, средства фонда поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам.

Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные:

с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются-и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, несмотря на передовое законодательство, адекватного упрочения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне.

Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности — длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.

3.8. Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использование их средств.

Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом.

Источники формирования специальных фондов следующие: специальные налоги и сборы, ассигнования из центрального и местных (региональных) бюджетов, специальные займы, добровольные поступления. Кроме того, средства в фонды могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств (покупка ценных бумаг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межгосударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная комиссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды, Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в РФ в период перехода страны на новые экономические отношения на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ при

няло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включались в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

Государственные социальные внебюджетные фонды — это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д. Со вступлением в силу 01.01.2001 г. второй части Налогового кодекса РФ (гл. 24 «Единый социальный налог (взнос)») страховые взносы, существовавшие до этого времени и уплачиваемые в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования РФ. были заменены единым социальным налогом (взносом), а также произошла ликвидация Государственного фонда занятости РФ и переход на финансирование активных программ содействия занятости населения на условиях софинансирования из федерального и территориальных бюджетов. Необходимость введения единого социального налога диктовалась прежде всего интересами предприятий и организации, являющихся плательщиками страховых взносов. Зачисление социального налога носит строго целевой характер, и каждый из фондов получает определенную часть налога в соответствии с предусмотренной налоговой ставкой.

Социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет своп особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Пенсионный фонд РФ. Пенсионный фонд РФ (ПФР) — централизованный фонд государства, обеспечивающий формирование и распределение финансовых ресурсов в целях пенсионного обеспечения граждан РФ.

Расходы на пенсионное обеспечение — самый объемный поток социальных трансфертных платежей в России. Основной источник доходов ПФР — поступления единого социального налога (взноса), зачисляемого в Фонд на государственное пенсионное обеспечение. Сумма налога определяется налогоплательщиком (работодателем, индивидуальным предпринимателем, общинами малочисленных народов Севера, занимающимися традиционными отраслями хозяйствования, крестьянскими хозяйствами, адвокатами) как соответствующая, процентная доля налоговой базы.

Пенсионный фонд РФ образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. На его долю приходится почти 75 % средств внебюджетных социальных фондов.

Уплата страховых взносов в ПФР носит обязательный характер, они отнесены к числу первоочередных платежей и включаются в себестоимость продукции (работ, услуг).

В доходы ПФР, кроме обязательных взносов, поступают также:

средства федерального бюджета, направленные через ПФР на целевое финансирование выплаты государственных пенсий и пособий;

средства Фонда социального страхования РФ (ФСС);

доходы от обслуживания счетов ПФР банками;

пени и финансовые, санкции;

добровольные взносы юридических и физических лиц и др.

Кроме того, доходы могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств фонда (покупки ценных бумаг, инвестиций). При отсутствии у Пенсионного фонда РФ собственных средств на финансирование выплат пенсий могут направляться полученные в банках кредиты и краткосрочные ссуды из местного бюджета. Необходимость реформы пенсионного обеспечения широко дискутируется и в профессиональной среде, и в печати.

Принципиальное направление реформирования пенсионного обеспечения — переход от «общего котла» страховых взносов, от распределительной системы к системе персональных накопительных вкладов. При неоспоримости самой концепции не. до конца решены многие вопросы методологии такого перехода, его правового обеспечения.

Средства ПФР направляются на выплату государственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца), пенсий по инвалидности, военнослужащим, компенсации пенсионерам, материальной помощи престарелым и инвалидам, пособий на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет, одиноким матерям, на детей, инфицированных вирусом иммунодефицита, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. За счет средств ПФР финансируются различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей, осуществляются единовременные денежные выплаты .

Структура расходов ПФР предусматривает направление средств на создание инфраструктуры и осуществление мероприятий по организации персонифицированного учета для целей государственного пенсионного страхования. Развитие индивидуального (персонифицированного) учета обеспечит достоверность сведений, на основе которых назначаются пенсии, позволит создать систему защиты пенсионных прав работающих и гарантии сохранения соответствующих данных до выхода каждого на пенсию. Именно с развитием новой учетной технологии на рынке труда связана практическая работа по реформированию пенсионной системы с 1995 г.

Фонд социального страхования. Способствовать материальному обеспечению лиц, по ряду причин не участвующих в трудовом процессе, призван государственный Фонд социального страхования, действующий в соответствии с Указом Президента РФ от 07.0S.92 г. и Положением о Фонде социального страхования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.02.94 г. ФСС управляет средствами государственного социального страхования РФ и представляет собой централизованный фонд финансовых ресурсов, аккумулирующий предназначенные для оказания социальной помощи и социальных услуг денежные средства, формируемый на страховой основе и распределяемый по территориальному принципу.

Денежные средства фонда — государственная собственность, они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет ФСС и отчет о его исполнении утверждаются Правительством РФ, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений ФСС, отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением утверждаются председателем ФСС.

Основные задачи ФСС:

обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;

участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС.

Средства ФСС образуются за счет:

страховых взносов работодателей;

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в ФСС;

доходов от инвестирования части временно свободных средств ФСС в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады;

добровольных взносов граждан и юридических лиц, поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;

прочих доходов.

Основной источник доходов ФСС — поступления единого социального налога (взноса). Сумма налога определяется налогоплательщиком (работодателем, и нди в if дуальным предпринимателем, общинами малочисленных народов Севера, занимающимися традиционными отраслями хозяйствования, крестьянскими хозяйствами, адвокатами) как соответствующая процентная доля налоговой базы, Например, ставка для работодателей — организации, производящих выплаты наемным работникам, — с налоговой базой на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года до 1 млн р. устанавливается в размере 4 %. Сумма налога подлежит уменьшению на произведенные налогоплательщиком самостоятельно расходы за счет средств социального страхования.

В расходах бюджета ФСС основной удельный вес приходится на выплату пособий, а также на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей.

Главный недостаток многих социальных выплат — отсутствие адресности. В настоящее время порядок выплат пересмотрен с учетом доходов семьи и прожиточного минимума.

Большая часть выплат из ФСС идет на оплату больничных листов. За время болезни выплачиваются средства в размере-средней заработной платы.

Фонды обязательного медицинского страхования. Значительное место в структуре социальных внебюджетных фондов занимает Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Система медицинского страхования была введена Законом РФ

 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28.06.91 г. № 1499-1 (введен в полном объеме с 1 января 1993 г.). Обязательное медицинское страхование (ОМС) — составная часть государственного социального страхования, оно призвано обеспечить гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи.

Фонды ОМС представляют собой централизованные источники финансовых ресурсов для целей медицинского страхования как формы социальной защиты населения.

Основные задачи ОМС:

обеспечение реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС в субъектах РФ. т.е. выравнивание условий деятельности территориальных фондов по финансированию ОМС;

обеспечение предусмотренных законодательством РФ прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;

участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства Федерального фонда ОМС находятся в государственной собственности РФ, они не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Финансовые средства Федерального фонда ОМС образуются за счет:

части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности, на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых законодательством РФ;

взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

добровольных взносов юридических и физических лиц:

доходов от использования временно свободных финансовых средств фонда.

'. Основной источник доходов Федерального фонда ОМС — поступления единого социального налога (взноса). Сумма налога определяется налогоплательщиком (работодателем, индивидуальным предпринимателем, общинами малочисленных народов Севера, занимающимися традиционными отраслями хозяйствования, крестьянскими хозяйствами, адвокатами) как соответствующая процентная доля налоговой базы. Например, ставка для работодателей — организаций, производящих выплаты наемным работникам, — с налоговой базой на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года до 100 тыс. р. устанавливается в

размере 0,2 % в Федеральный фонд ОМС и 3,4 % в территориальный ФОМС.

Перечень заболеваний, видов, объемов и условий оказания медицинской помощи, входящих в федеральную программу госгарантий, утверждается приказом Минздрава России. В соответствии с ним гражданам России не надо платить за скорую и неотложную помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина, при осложнениях беременности, родах, за стационарную медицинскую помощь при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, травмах, ожогах и отравлениях, требующих госпитального режима. Право на получение определенного объема бесплатных медицинских услуг граждане приобретают после вручения им страхового полиса. К сожалению, программа исходит не из потребностей населения в медицинской помощи и из финансовых возможностей людей, а из жестких ограничений в объеме финансовых ресурсов, что фактически не гарантирует бесплатного обеспечения дорогостоящими видами медицинской помощи.

Средства фонда ОМС используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, финансирование целевых медицинских программ, мероприятий по подготовке и переподготовке специалистов, на развитие медицинской науки, на улучшение материально-технического обеспечения здравоохранения и другие цели.

Основная сумма расходов — это субвенция на выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования и финансирования целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования.

Территориальным фондам обязательного медицинского страхования принадлежит основная роль в финансовом обеспечении здравоохранения территорий. В число функций территориального фонда входят аккумулирование средств на обязательное медицинское страхование, учет страховых взносов и платежей, контроль за их полным и своевременным перечислением плательщиками, финансирование программ обязательного медицинского страхования на территории. К функциям территориальных фондов также относятся финансово-кредитная деятельность по обеспечению системы обязательного медицинского страхования, контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

Финансовые средства территориальных фондов используются:

для осуществления финансирования обязательного медицинского страхования;

осуществления дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива;

формирования нормированного страхового запаса;

финансирования отдельных мероприятий по здравоохранению, взаимно согласованных органами управления здравоохранения и территориальными фондами ОМС.

Финансирование страховых медицинских организаций осуществляется территориальными фондами ОМС по дифференцированным среднедушевым нормативам, рассчитываемым в соответствии с порядком определения среднедушевых нормативов финансирования территориальной программы, а финансирование медицинских учреждений — по финансовым нормативам.

Дорожные и прочие внебюджетные фонды. На территории РФ финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств (за исключением налогов, собираемых на территориях закрытых административно-территориальных образований), концентрируемых:

в Федеральном дорожном фонде РФ; в дорожных фондах субъектов РФ.

Средства Федерального дорожного фонда РФ и территориальных дорожных фондов имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования.

Средства Федерального дорожного фонда РФ направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Из указанного фонда могут выделяться субвенции и дотации для выравнивания уровня развития сети автомобильных дорог общего пользования на территории РФ, относящихся к собственности субъектов РФ. Размер субвенций и дотаций, а также нормативы отчислений от зачисляемого в Федеральный дорожный фонд РФ федерального налога на пользователей автомобильных дорог ежегодно устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом расчет субвенций и дотаций субъектам РФ осуществляется с учетом ставки федерального налога на пользователей автомобильных дорог (до 01.01.2001 г. она составляла 1 % от выручки, полученной от реализации продукции (работ, услуг), а также 1 % от суммы разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в результате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельности).

Средства федерального налога на пользователей автомобильных дорог в части, зачисляемой в Федеральный дорожный фонд

РФ, могут пропорционально их поступлению перечисляться по установленным нормативам в территориальные дорожные фонды в счет субвенций и дотаций, выделяемых для выравнивания уровня развития сети автомобильных дорог общего пользования на территории РФ.

Средства территориальных дорожных фондов направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ или уполномоченный ими орган исполнительной власти может разрешить использовать средства территориального дорожного фонда на ремонт, реконструкцию или строительство автомобильной дороги общего пользования, относящейся к федеральной собственности.

К автомобильным дорогам общего пользования относятся внегородские автомобильные дороги и сооружения на них, являющиеся собственностью РФ и субъектов РФ и обеспечивающие перевозки грузов и пассажиров между городскими и сельскими населенными пунктами для удовлетворения социально-экономических и оборонных потребностей государства и нужд населения.

Порядок образования и использования средств Федерального дорожного фонда РФ определяется федеральным законом, а средств территориальных дорожных фондов — законами субъектов РФ.

Целевые внебюджетные средства дорожных фондов образуются за-счет:

налога на пользователей автомобильных дорог;

налога с владельцев транспортных средств;

акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан.

В дорожные фонды могут направляться также средства от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций, добровольных взносов, а также из других источников (включая ассигнования из бюджета РФ).

В Федеральный дорожный фонд РФ зачисляются акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование Граждан. В территориальный дорожный фонд зачисляется налог с владельцев транспортных средств.

Средства целевых внебюджетных фондов формируются за счет:

добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений, организаций;

сумм штрафов за нарушение природоохранного законодательства, платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

иных доходов внебюджетных фондов.

Средства внебюджетных фондов зачисляются на специальные счета, не подлежат изъятию и расходуются исполнительным органом власти либо органом управления фондом в соответствии с целевым назначением

Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности формирования других внебюджетных фондов, за исключением государственных.

3.9. Государственный кредит

Государственный кредит представляет собой совокупность экономических отношений между государством, в лице его органов власти и управления, с одной стороны, физическими и юридическими лицами — с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора или гаранта.

Как экономическая категория государственный кредит отличается от других кредитов тем, что он обеспечивается собственностью, находящейся в распоряжении государства. Государственный кредит в качестве звена финансовой системы обслуживает формирование и использование централизованных денежных средств государства, т.е. бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов.

, Основой государственного кредита является добровольность, возвратность, платность и использование на общегосударственном уровне по конкретным направлениям.

Функции государственного кредита: фискальная; регулирующая; контрольная.

Фискальная функция означает, что с помощью государственного кредита формируется централизованный денежный фонд государства. Государство-заемщик обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. Налоговые поступления не успевают за быстрыми темпами роста расходов, а фискальная функция госкредита делает налоговое бремя более равномерным по времени. Если мобилизуемый капитал вложен производительно, то займы погашаются прибылью, а если непроизводительно, то опять повышаются налоги или выпускаются новые займы. Размещение новых займов для погашения задолженности уже выпущенных займов называется рефинансированием государственного долга. Чем выше доходность государственных займов для инвесторов, тем большую часть налогов вынуждено государство направлять на их погашение. Чем выше величина государственного долга, тем выше доля средств на его обслуживание.

Регулирующая функция выражается в многовариантном воздействии на экономику страны:

на состояние денежного обращения через размещение займов среди различных групп инвесторов (если государство мобилизует средства населения, то оно понижает платежеспособный спрос, если государство привлекает накопления юридических лиц для выплат населению, то количество денег в обращении увеличивается);

на уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов. Если государство — заемщик, то оно увеличивает спрос на заемные средства, и этим способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем более дорогим становится кредит для всех субъектов хозяйствования. В этом случае субъекты хозяйствования уменьшают инвестиции в производство и более склонны вкладывать деньги в ценные бумаги;

на занятость и производство. Это воздействие всегда положительно, если государство выступает как кредитор или как гарант. Государство может брать на себя погашение задолженности банкам по кредитам предпринимателей, которые осваивают новые рынки сбыта отечественной продукции или вкладывают кредиты в производство.

Контрольная функция государственного кредита имеет следующие специфические особенности:

государственный кредит тесно связан с деятельностью госу-, дарства и состоянием централизованного фонда денежных средств;

государственный кредит охватывает двухстороннее движение стоимости, т. е. предполагает возвратность и возмездноеть предоставляемых в кредит средств;

осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами.

Таким образом, контролируется целевое использование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.

Государственный кредит может быть внутренним и внешним. К. основным формам внутреннего кредита относятся:

обращение части вкладов населения в государственные займы, т. е. сберегательные учреждения предоставляют кредит государству за счет заемных средств, а именно депозита. Особенность этого кредита в том, что сберегательные учреждения выступают как посредники, которые действуют без ведома реальных владельцев вкладов. Сберегательные учреждения покупают у государства ценные бумаги и продают их населению;

заимствование средств общегосударственного ссудного фонда. В этом случае правительство занимает у Центробанка России средства для погашения дефицита бюджета и возмещает долг, образовавшийся в прошлые годы;

казначейские ссуды, т.е. оказание финансовой помощи за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности;

государственные займы — привлечение свободных денежных средств предприятий, населения на финансирование общегосударственных потребностей путем выпуска и реализации ценных бумаг;

займы, выпущенные региональными органами власти или отдельными субъектами хозяйствования, гарантированные государством.

Государственные займы классифицируются следующим образом (табл. 3.2).

Обеспечением государственного долга служат все активы, находящиеся в распоряжении РФ (национальная валюта, иностранная валюта, ценные бумаги и депозиты).

Высшим органом управления государственным долгом на уровне Российской Федерации является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета.

Для оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Правительство разрабатывает две программы: программу государственных внешних заимствований и программу государственных внутренних заимствований, — которые представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников, сроков возврата. Эти программы представляются Федеральному Собранию вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению. Единственным эмитентом государственных ценных бумаг от лица Федерации является Министерство финансов РФ, которое устанавливает конкретные сроки и объемы их выпуска.

Центральный банк РФ осуществляет, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга на безвозмездной основе.